韌性城市視角下基層公共安全的風險治理

龐 宇

（中共北京市委黨校 領導科學教研部，北京100044）

城市在21世紀面臨越來越多的風險和挑戰。從氣候變化、地殼運動帶來的自然災害到不斷增長的移民人口帶來的城市擴張，從基礎設施不足到流行病蔓延和網絡攻擊頻發。韌性是城市在面對這些挑戰時的適應性和發生變化的原因，并且可以針對這些風險做好準備。建立城市韌性需要從整體上看待城市，了解城市的各個組成系統以及可能面臨的風險?；鶎咏M織是城市組成的基本單位，基層韌性是城市韌性的核心組成部分，基層社會抵抗外部沖擊和壓力的能力直接關系到城市的安全運行。

一、韌性城市的內涵

韌性概念最早源于工程領域，是指工程系統的穩定性因受到外部的“擾動”能夠快速恢復正常功能的能力。[1]Holling1973年將“韌性”引入生態系統，他認為，“韌性”是社會生態系統吸收或抵抗擾動和其他壓力因素的能力，它用以描述系統能夠自我組織，學習和適應的程度。[2]他認為，人是自然界的一部分。人們依靠生態系統來維持生存，同時也影響著生態系統，韌性是這些相關的社會生態系統的屬性。經常受到外部“擾動”的生態系統存在著多重平衡點，系統從未處于穩定狀態。韌性提供了系統可以承受擾動并繼續運行的能力。Bruneau（2003）將物理系統和社會系統的韌性用以下幾種特性來定義。堅固性（robustness），系統的強度、承受給定壓力和需求不會產生退化或喪失功能的能力；冗余性（redundancy），可替代的系統組成部分，能夠在功能喪失、被破壞時候滿足系統功能要求的能力；智慧性（resourcefulness），當發現存在可能破壞某些要素時，系統能夠識別問題，確定優先事項和調動資源的能力?？焖傩裕╮apidity），為了控制損失，恢復功能并避免未來產生更大的破壞，能夠及時滿足優先事項和實現目標的能力。[3]

韌性可以用來解釋城市系統面臨突發性沖擊和漸進性壓力的適應性問題。城市生態系統受到多維度的經濟、社會、物理等過程的影響，處于不斷適應調整的循環過程。當韌性增強時，系統更可能容忍干擾事件，不會因遭受不同過程控制產生本質的變化和崩潰。城市的韌性增強了人們預測變化和影響未來的能力。城市韌性是指受到外部沖擊后，個人、社區、機構、企業和系統運行、適應和發展的能力。它強調城市具有預防和從風險災害中迅速復原的能力，并將災害的影響降到最低，在受到外界干擾影響破壞后仍然可以保持原有系統和基本功能。

隨著城市不斷發展，“城市病”逐步顯現，許多過去的“城市問題”、“城市病”已經演變成為“城市風險”。某個單一問題如果防控不當，觸發連鎖反應，可能變成公共安全問題，造成巨大的系統性影響。城市公共安全風險防控的理念成為城市治理的一個基礎性、急迫性問題。習近平總書記指出，“城市管理要像繡花一樣精細”。基層是城市的細胞，是城市公共安全管理的重點，也最能發現風險隱患、最能找到管理漏洞、最能知曉薄弱環節。因此，“維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，實現城鄉安全監管執法和綜合治理網格化、一體化?！被鶎邮菢嫿ㄎ覈F代城市公共安全治理體系的基礎。

二、基層韌性面臨公共安全風險的特征

（一）風險矛盾層層疊加，安全隱患不斷增多

當前城市面臨比以往更繁多、更復雜、影響更大的傳統和非傳統疊加的公共安全風險。城市面臨的挑戰通常不是單一的沖擊或壓力，而是多種挑戰的結合，這會給城市的韌性帶來進一步的威脅。德國社會學家烏爾里?！へ惪嗽凇讹L險社會》中認為，19世紀的現代化使人們從農業社會邁向了工業社會，現代化又消解了工業社會的結構，另一種社會形態正在形成，人類面臨著威脅其生存的由社會所制造的風險，風險社會風險無處不在，危機層出不窮。[4]城市是物質、能量、信息等高度集中，公共安全風險呈現突發、密集、疊加、蔓延等特征。基層社會治理中的違法建筑、出租房安全、食品安全、高層火災、環境污染、治安消防等各種領域、各種形態的風險相互滲透、相互作用，形成多個風險共同產生的疊加效應，破壞力極大。城市風險隱患聚集地逐漸由城鄉結合部、流動人口聚集區、工業技術開發區等向外擴展，城市功能拓展區的倉儲物流、勞動密集型企業、高新科技園區等構成的城市社區的新格局，也成為公共安全隱患之地。

（二）基層結構日趨復雜，系統性脆弱性增大

隨著城市的大規模擴張以及快速發展，基層社會結構不斷變化，人口產業高度集聚、高層建筑和重要設施密集分布、各種利益緊密相連、復雜交織，再加上極端天氣引發的自然災害，以及歷史因素等，不同類型的風險之間容易相互耦合、演化，形成錯綜復雜的“系統性風險”，如有小規模的安全事件爆發，極易影響周邊，帶來連鎖反應，演變成為疊加的“運行風險”。在安全問題上，基層社會存在系統脆弱性，面臨的是結構性風險。加拿大學者蒂默曼（Timmerman）在20世紀80年代提出，脆弱性是系統對抗災害事件的程度，對事件的反應程度由系統的特質和彈性決定。 聯合國政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告中將脆弱性視為暴露性 (exposure)、敏感性(sensitivity)與適應性 (adaptive capacity)三個要素的函數關系。[5]即暴露性越大、敏感性越強、適應能力差，系統的脆弱性就越大?；鶎用鎸χ聻囊蜃拥亩鄻有浴⒆兓?、擴展性和復雜性，自身的管理、技術、能力以及公眾的安全素質脆弱性不斷增加，使得社會系統對危害影響更加敏感，為災害事件發生及處置埋下隱患。

（三）基礎設施承災力不足，適應性差

面對新形勢新問題，基層風險管理工作的適應性差，如高空墜落、高層防火，電梯老化、小區停車、助動車充電，不均勻沉降、群租等；城市綜合體、社區活動場所，兒童看護所等場所安全問題越來越突出，但基層的軟硬件設施跟不上，基礎設施沒有專項資金保障，對未來可能存在的安全因素考慮不足或者投入不足。針對新業態、新產業、新領域可能引發的風險，缺乏風險、危害辨識以及危險評估，即使意識到可能發生風險，但是未能有能力、有條件實施有效的風險治理措施，這在一定程度上就等于默認或者被動地等待事故的發生。

近年來，一些城市相繼發生重特大事故，給人民群眾生命財產安全造成重大損失，暴露出基層公共安全管理存在的漏洞和短板。

二、當前基層公共安全風險治理中的掣肘

（一）基層風險評估缺失，安全監管責任落實不到位

基層韌性的建立與提升離不開風險評估，認識風險，識別風險，應對風險離不開應急預案，做到思則有備，有備無患。目前基層單位基本已經有了應急預案，但尚未形成定期開展第三方的專業科學的風險評估機制。風險等級和標準不統一，職責不明確，方法不實用，缺乏科學規范的風險分析，也沒有在此基礎上進行應急資源調查和評估?；臼菓{經驗指揮，拍腦袋決策，不能科學準確識別隱患風險、及時制定消隱措施。安全監管通常采用條塊結合的工作模式，各部門之間的監管職能存在交叉，牽頭單位和配合單位之間職能邊界不清晰、工作重心各有側重，日常檢查、行業指導、執法監督、事前處罰、事故查處、責任追究等各項制度落地難度較大，對很難形成齊抓共管的格局。

（二）基層防控風險力量不足，災害響應力弱

隨著基層社會建設的不斷推進和產業集聚度的提升，安全監管對象的數量和安全監管工作的標準也發生著深刻的變化。而基層區縣層面公共安全風險防控力量“無腿”、“腿少”現象突出。街鄉沒有專職應急管理人員，長期依賴社會招聘，專業能力欠缺，經驗不足，執行力不強，依法行政意識薄弱，專業性和結構穩定性不強，無法有效識別、處置基層綜合性風險。居民社區主要依托物業保安和治安積極分子組建的社區安全隊伍，由于物業保安的流動性和社區居民人員構成與年齡結構等原因，專業培訓技能很難穩定保持，實戰的作用和效果無法有效保證。

（三）基層公共安全信息化建設薄弱，部門間協同性弱

依靠科技提高風險隱患發現、識別、管理、控制能力已經成為趨勢。通過運用大數據對風險趨勢進行預測，在萌芽階段就開展應急處理，從而有效避免風險的擴大和連鎖反應，實現現代風險管控。而目前絕大多數基層單位還未能有效利用 “互聯網+”、大數據、云計算、人工智能等新技術，整合各種資源，建立公共安全風險信息識別、登記、評估數據庫系統。個別已經建立系統的，很多監控平臺都還處于空白階段，只能靠人工巡查。在應對突發事件時，因為缺乏信息平臺的溝通聯動機制，無法解決風險資源的共享難題，反應決策時間與請示程序之間存在矛盾，容易造成風險處置的延誤。

三、基層公共安全韌性提升的路徑

基層公共安全的韌性關乎城市公共安全系統的抗逆力。韌性提升的核心和前提就是要做好基層公共安全的風險治理。在 《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》中，90多次提到“安全”，強調“強化安全風險管理，提高城市公共安全水平”。《上海市城市總體規劃 (2017-2035年)》中，50多次提到“安全”，并實現2035年 “將上海建成全球最令人向往的健康、安全、韌性城市之一”。2018年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進城市安全發展的意見》，對推進城市安全發展提出了具體要求，其中明確提出“加強安全社區建設。”由此可見，城市公共安全工作必須關口前移，重心下移，這就意味著應急管理向風險治理轉變，風險治理重心向基層轉移。

根據基層面臨的外部環境，識別基層發展動力，構建可能對基層造成沖擊的不同情景，調整或優化發展動力，提高基層應對不同沖擊能力的規劃政策，提升基礎設施應對沖擊的能力。Biggs提出7項原則用于建立韌性和維持社會生態系統服務，包括保持多樣性和冗余性；管理的連通性；管理的反饋性以及減少管理中的變量；促進復雜的自適應系統思考；鼓勵學習；擴大參與，以及促進多中心治理等。[6]具體到基層風險治理中，從機制上、管理上、技術上、社會動員等方面實現風險治理的標準化、精細化、智能化、科學化，以標準化推動精細化，以精細化實現長效化，實現基層風險治理主體多元化，提高社會參與度；加強基層系統的韌性。

（一）完善風險防范機制，提高系統科學性

首先，強化風險源發現機制，完善風險防控聯動機制。通過風險預警平臺建立風險目錄，做到“底數清”、“情況明”；在此基礎上建立平臺全程留痕的風險聯動防控機制，形成發現問題、分派任務、應急處置、信息反饋、監督考核的閉環運行體系。目前北京市開展的“街鄉吹哨，部門報到”的“多網融合”平臺建設，致力于建立風險“數據報到”機制，以屬地需求為導向整合各領域現有風險預警的數據，形成雙向互動、實時更新、共享互通的城市運行管理風險預警實時監測機制。

其次，統一劃分風險等級，建立風險防控標準體系。由市級層面統籌基層單位，對各行業風險等級劃分統一標準。上海市目前對于無行業標準的，建議劃分為危險源、危險區域和安全隱患三類，并進行高中低風險等級分級，建立統一規范的風險防控標準體系，為綜合風險管理奠定基礎。

再次，引入第三方保險約束機制。通過保險費率浮動機制等市場化手段，形成監控結果與保費掛鉤的制度，倒逼企業和個人進行行業規范和行為約束，防災止損，建立起以事故預防為導向的保險新機制。

（二）精細網格化風險管理，增強安全管理可靠性

網格化管理已成為加強城市綜合治理的重要方式，是推動源頭治理創新，改進基層社會治理的重要途徑。[7]基層按照“做實街鎮、覆蓋村居、形成網格”的總體思路，基本上形成了縣（市、區）、街道（鄉鎮）、社區（村）三級網絡。為了提高基層公共安全風險防控，一些街鎮將現有的治安巡邏防控網、應急處置網、城市綜合管理網格等充分結合，確保各類網格互相疊加、減少交叉，建立風險防控信息平臺聯動機制，形成發現問題、分派任務、應急處置、信息反饋、監督考核的閉環運行體系。

天下大事必作于細，“城市管理要像繡花一樣精細”。目前上海市對基層網格進一步細分為 “街道（鄉鎮）總網格—居民區網格站—微網格”三級。“微網格”多以20分鐘步巡范圍劃分，發揮網格微小、靈活、易參與的特點，推進風險防控的精細化治理，按照 “專職力量為骨干、志愿者力量為基礎、專群結合”的原則，做到網格內隱患早知道、早發現、早討論、早行動。實施“定人、定時、定崗、定責”的“四定”工作機制，結合視頻監控進行24小時隱患巡查，責任全覆蓋、巡查無死角。運用智能化手段，開發手機APP，實現“微網格”內巡查點位二維碼管理，實現了“信息采集、任務派遣、任務處理、考核評價”的網格閉環流程。

（三）強化大數據支撐，提升風險預警智慧性

“數字中國”“智慧社會”被寫入黨的十九大報告中，互聯網、大數據、云計算、人工智能和應急產業深度融合，正邁出轉型升級的新步伐。上?；诔鞘卸嗑S數據的匯聚，構建起一個具有城市數據綜合運營、大數據分析挖掘和預測預警能力的城市智能運營管理中心，即“城市大腦”。社區是構建城市公共安全的基礎單元。 靜安區臨汾路街道通過“物聯、數聯、智聯”三位一體的新型物聯網建設“社區大腦”。通過對人、戶、房三大要素進行大數據分析，對27個領域近百個場景部署21000個感知部件，全方位感知社區管理，形成了規模性數據自動采集能力，用技術監控代替人員管理，將基層風險防控深度融合至社區日常管理，發現社區管理高發、頻發區域，對風險、隱患有針對性的預警，提前介入，防患未然。

通過建設“社區大腦”，加強社區公共安全風險防控，首先要做好社區基礎數據庫。夯實人口、土地、法人、建筑物等基礎數據庫，通過共享、采集、更新維護數據，實現人防、物防、技防緊密結合，形成完整的安防體系。其次，構建社區風險隱患電子地圖。通過GIS地理信息定位，構建社區“風險隱患一張圖”，實現轄域風險隱患“底數”可視化、直觀化展示，快速檢索查詢和數字化實時監控。再次，建設社區智能系統。開展智慧社區、智慧村莊試點示范工程，系統構建“線上線下融合、上下雙向互動、流程驅動、科學決策、過程控制、法治保障”的智能化社會治理新模式。

（四）發揮黨建引領，開創多中心風險治理參與性

黨的十九大報告中強調要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，這一方針是完善公共安全治理體系的基本指導原則。發揮社會力量在公共安全治理中的作用，發揮基層群眾在風險隱患排查與防范中的作用，體現公共安全的“社會協同、公眾參與”。

各地相繼通過黨建引領的組織架構和工作流程，整合了公共安全治理的各方資源，破解基層組織的“合作行動困境”。一是做實多層次區域化黨建，提高共治水平。通過健全多層次的區域化黨建組織網絡，有效聯動和動員駐區單位、社區組織、社區居民積極參與鎮（街）域公共安全風險識別和隱患發現工作，充分發揮其在公益服務、資源支持、秩序維護等方面的作用。二是健全社區代表會議和社區委員會制度，定期舉行聯席會議，對提出的風險隱患進行分類處理。三是與社會組織、新經濟組織支部結對共建，引導、指導社會組織增強安全防范意識、法治意識，通過組織化、制度化參與社區公共安全治理。