《公共文化服務保障法》視域下對公共圖書館法人治理產生的影響*

袁澍宇

(黑龍江省圖書館，黑龍江 哈爾濱 150090)

2016年12月25日，《中華人民共和國公共文化服務保障法》(以下簡稱《公共文化服務保障法》)出臺，作為文化領域的一部基礎性法律法規，對完善公共文化服務體系，確立文化制度保障體系，進一步保障廣大人民群眾普遍享受公共文化服務的權利，促進社會主義文化繁榮發展具有不可估量的重要意義。因此，《公共文化服務保障法》勢必對公共圖書館的法人治理結構帶來一定影響。

1 《公共文化服務保障法》以社會利益為本位

法之本位，即蘊含于法的基本出發點、基本目的和基本功能之中的精神或理念。《公共文化服務保障法》規定了社會公共文化服務的義務和權力，是以社會公共利益為本位的法律。社會公共利益是公民對社會文明狀態的一種愿望和需要，代表了社會大眾的普遍需求和社會發展進步的共同價值取向。《公共文化服務保障法》第一條、第二條、第三條明確表示，該法以滿足公民基本文化需求為主要目的，是為了加強公共文化服務體系建設，豐富人民群眾精神文化生活，豐富公共文化服務內容，從基本目的、基本出發點闡述了其社會利益本位思想，體現了其是以保障公民的基本公共文化權利為出發點的。《公共文化服務保障法》是為了滿足社會大眾的公共文化需求，具有典型的社會法特質和社會利益的本位屬性。

2 《公共文化服務保障法》是社會保障權的拓展和延伸

公民及社會成員從國家、社會獲得基本生活保障的權利統稱為社會保障權，其屬于社會權的范疇。社會權是基于福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴的生存而予以保障的所有權利的總稱，其中包括參加文化生活、享受科學進步及其應用所產生的利益等各種經濟、社會和文化權利。公共文化服務保障是社會保障權利的一種，以伸張文化權利為基本標的。筆者需要明確三點：一是保障“任何人”是指向廣大公民的，非排他性的，是普遍均等的權利。二是“合乎人性尊嚴的生存”不僅指基本生存權利，還指合乎人性尊嚴的公民文化權利。三是公民對公共文化具有參與權，只有通過廣泛參與公共文化，公民的主體權利和地位才能充分得以展現。

《公共文化服務保障法》的基本目標是為了實現社會文化權利的公平，符合社會保障制度的基本理念。《公共文化服務保障法》注重政府主導、社會力量參與，進一步規范和界定了各級政府在公共文化服務中的責任和義務，明確了公共文化服務中的若干重要制度，為各級政府確保行政權力不越位、不錯位、不缺位提供了法律依據，為現代公共文化服務體系建設提供了堅實保障。因此，公共圖書館作為公共文化服務機構之一，應按照《公共文化服務保障法》的要求，依法保障公民的文化平等參與權，這將對其原有的服務內容、運行方式帶來影響。

3 《公共文化服務保障法》對公共圖書館法人治理的影響

3.1 公共圖書館法治主體的責任更加明確

《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》指出，事業單位法人治理結構改革的重點包括：轉變政府職能，政府由經營者轉變為管理者；探索新型管理方式，通過組建理事會，提升以公共圖書館為代表的事業單位的自主經營能力，創新體制機制；加大管理層的決策權，增強內外部監督力度，引入競爭機制，激發內部活力，更好地實現政事分開，管辦分離。建立和完善事業單位法人治理結構的基本目的是明確事業單位決策層的決策地位，把行政主管部門對事業單位的具體管理職責交給決策層，進一步激發事業單位活力。

《公共文化服務保障法》第七條規定，縣級以上地方人民政府文化、新聞出版廣電主管部門根據其職責負責本行政區域內的公共文化服務工作。該法進一步明確了各級政府部門在公共文化服務中的責任。因此，公共圖書館應按照法律規定，在法人治理結構中探索新型管理方式，進而為民眾提供更好的公共文化服務。

3.2 公共文化服務財政投入方式改革

《公共文化服務保障法》第四十五條明確規定，國務院和地方各級人民政府應當根據公共文化服務的事權和支出責任，將公共文化服務經費納入本級預算，安排公共文化服務所需資金。該法切實考慮到經濟不發達地區長期文化投入匱乏的現狀，通過法律的形式對公共文化服務的基礎性經費投入進行硬性規定，為穩定、持續的公共文化投入提供法律依據。

公共文化服務體系建設的重要原則是以政府為主導，以公共財政為支撐，把公共文化產品和服務項目、公益性文化活動納入公共財政經常性支出預算。十八大以來，各地政府高度重視公共文化服務建設，在投入方式上改變了傳統的“先見錢后謀事”的機制，建立了“以事定費”的機制，實現了由“養人”向“辦事”轉變。公共圖書館應按照《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，在《公共文化服務保障法》指導下，逐步探索績效考評、社會效益測評與財政投入掛鉤的途徑，建立財政投入定量(或變量)增長機制，提高公共資金的使用效率。

3.3 社會資金的進入使多元結構的構成成為可能

為深化公益性文化事業單位改革，我國推動公共圖書館等建立以理事會為主要形式的法人治理結構。以理事會為主要形式的法人治理結構，就是引入社會力量參與，形成多元治理結構，提高公共文化機構自身的發展能力。《公共文化服務保障法》第十三條規定，國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織參與公共文化服務；對在公共文化服務中做出突出貢獻的公民、法人和其他組織，依法給予表彰和獎勵。我國還引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務，以及采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務。

公共文化機構建立法人治理結構，要積極探索社會公眾的參與途徑和方式。按照《公共文化服務保障法》的相關規定，筆者認為要注意以下兩點：一是法律保障公民、法人、其他社會組織參與公共文化的權利，他們可通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品等方式參與公共文化服務，政府可通過購買服務等方式進行支持。即法律鼓勵并且支持各種社會力量以多種方式參與公共文化服務，這為社會力量和社會資金進入公共圖書館服務領域打開了“門禁”。二是以公共圖書館為代表的公共文化服務機構，可以且能夠接受社會力量的資助、贊助和捐贈，這使社會資本進入公共文化服務成為可能。雙方的權利都是受到法律保護的，為推動公共圖書館治理方式的變革、多種社會資金的進入奠定了基礎。因此，公共圖書館可在基本財政經費有所保障的基礎上，探索建立社會資金進入的多元化模式。

3.4 促進公共文化服務內容的拓展和方式的創新

公共文化機構建立法人治理結構的根本目的是提高服務效能，提升服務質量，實現公益目標。這要求以公共圖書館為代表的公共文化事業單位建立法人治理結構不能僅流于形式，而要通過體制機制改革激發活力，拓展服務內容和創新服務方式，實現公共文化服務能力的全面提升。因此，能否實現服務內容的拓展、服務方式的創新、服務效能和質量的提高，是衡量法人治理結構改革成功與否的標準之一。

《公共文化服務保障法》第九條規定，各級人民政府應當根據未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點與需求，提供相應的公共文化服務。該法對未成年人、老年人、殘疾人、流動人口等弱勢群體的公共文化權利進行了保障，要求公共文化服務機構應當根據服務群體的特點與需求，有針對性地提供相應的公共文化服務。公共文化服務保障是國家對社會基本文化資源分配狀況的直接干預。在人們因地域、年齡、疾病、職業等原因導致收入差異較大時，國家和社會應通過公共文化服務保障制度，保障公民的基本文化權利，從而滿足他們的基本文化需求。《公共文化服務保障法》的目的就是追求公平，消除機會平等條件下由于人自身存在差異而在享有公共文化權利上的不平等。公共圖書館法人治理基于這一原則，應通過多種方式保障弱勢群體享有公共文化權利，豐富服務產品內容，尤其在資源內容上向弱勢群體予以傾斜和保護。

《公共文化服務保障法》第二十九條規定，公益性文化單位應當完善服務項目、豐富服務內容，創造條件向公眾提供免費或者優惠的文藝演出、陳列展覽、電影放映、廣播電視節目收聽收看、閱讀服務、藝術培訓等，并為公眾開展文化活動提供支持和幫助，從形式上對公共文化服務加以豐富。如果說第九條的規定是內涵，這一條內容則是外延。公益性文化單位應采取多種形式，滿足廣大群眾的文化需求和期盼，從而使公共文化投入產生更大效益，使人民群眾的精神文化生活更加豐富多彩。因此，公共圖書館應創新服務方式，采取多種形式滿足公眾的精神文化需求。如：公共圖書館應通過青少年閱覽服務、農民工技能培訓等方式，依法以多種形式向弱勢群體提供內涵豐富的服務。

3.5 促進公共文化機構人事管理制度改革

公共圖書館法人治理結構的人事制度改革以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，目標是建立權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力的事業單位人事管理制度。公共文化機構在建立法人治理結構的過程中，應以人事管理制度改革為突破口，通過法律逐步確保管理層人員的專業化水平。《公共文化服務保障法》第五十一條規定，地方各級人民政府應當按照公共文化設施的功能、任務和服務人口規模，合理設置公共文化服務崗位，配備相應的專業人員。第五十四條規定，國家支持公共文化服務理論研究，加強多層次專業人才的教育和培訓。這為公共圖書館在法人治理結構改革中加強專業人才的培養、開展公共文化服務理論研究提供了法律依據。因此，公共圖書館可依照法律規定，在法人治理結構中按照功能和服務人口規模，科學設置服務崗位，引進專業人員，并逐漸建立常態化職業準入制度和專業用人機制。同時，公共圖書館應探索完善通過政府購買崗位形成的用工制度，進行用人制度改革的嘗試。

3.6 構建基本文化法律制度體系的框架

《公共文化服務保障法》構筑了我國公共文化服務基本法律制度體系的框架，為進一步加強公共文化服務管理和保障提供了法律依據。該法建立的主要制度包括：基本公共文化服務標準制度、公共文化服務設施免費或優惠開放制度、公共文化服務公示制度、公眾參與的公共文化服務設施使用效能考核評價制度、公共文化服務資金使用監督和公告制度等。目前，我國文化立法與其他領域的立法相比，仍然存在立法總量偏少、層次偏低等問題。在公共文化領域也僅有《公共文化體育設施條例》《博物館條例》等少數幾部法規。《公共文化服務保障法》的出臺彌補了我國文化立法的短板，進一步完善了我國文化法律體系，對推進公共文化服務的法治化、規范化具有重要意義。

《公共文化服務保障法》為公共圖書館依法治理提供了法律依據，為法人治理結構的進一步推行提供了基本保障。因此，公共圖書館可制定資金使用監督和統計公告制度、績效考評制度、資金審計監督制度、文化需求征詢反饋制度、服務考核評價制度、公開公示制度和輿論監督制度等，進而滿足公民的基本文化需求，豐富人民群眾的精神文化生活，使廣大人民群眾更好地享受讀書看報、看電視、聽廣播、參加公共文化活動等基本公共文化服務。