加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛項(xiàng)目內(nèi)部控制的探討

孫武凌

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護(hù)與保障“兩難”困境的一項(xiàng)重要管理措施。作者結(jié)合工作實(shí)際，分析和探討通過強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，從源頭上進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目管理。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；項(xiàng)目；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

前言：2018年9月江西省國土廳開展全省增減掛鉤項(xiàng)目檢查，作為省內(nèi)開展增減掛鉤項(xiàng)目較好的縣區(qū)的工作人員，我有幸參加了此次活動(dòng)。在檢查中發(fā)現(xiàn)存在著諸多問題：項(xiàng)目選址不嚴(yán)、撂荒、拆舊項(xiàng)目區(qū)復(fù)墾成耕地后又開展房屋建設(shè)、或被其他非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目占用等。

如何較好地實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，本文就加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面進(jìn)行分析和探討。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目概述

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護(hù)與保障“兩難”困境的一項(xiàng)重要管理措施。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，這也是國家政策層面第一次提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的概念；2008年，國土資源部發(fā)布并實(shí)施《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，使這項(xiàng)最新的國家政策開始試點(diǎn)運(yùn)行，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛項(xiàng)目也應(yīng)運(yùn)而生。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目由拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目和建新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目兩部分組成，拆舊區(qū)拆的是閑置廢棄的農(nóng)村居民點(diǎn)或工礦用地，并開發(fā)復(fù)墾成耕地；建新區(qū)除少數(shù)用于安置拆舊區(qū)的農(nóng)村居民外，主要用于建制鎮(zhèn)及其他各級市（區(qū)、縣）的城市建設(shè)用地。項(xiàng)目的總體要求是建新區(qū)的面積不能突破拆舊區(qū)的規(guī)模，也就是所謂的“相掛鉤”：建新區(qū)的規(guī)模與拆舊區(qū)的面積對等原則，即：建新區(qū)及時(shí)破解了當(dāng)前城鎮(zhèn)發(fā)展的用地難問題，但需要以拆舊區(qū)同時(shí)開發(fā)出數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母貫榍疤帷?/p>

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵是確保拆舊區(qū)的土地復(fù)墾項(xiàng)目的工程質(zhì)量，我所在的江西省吉水縣從2011年開始申報(bào)并組織實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，針對我多年來所參與的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中認(rèn)識到的問題，以及我參加的江西省國土資源廳組織的增減掛鉤項(xiàng)目檢查中發(fā)現(xiàn)的情況，我認(rèn)為通過強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，才能在源頭上進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目管理。

二、落實(shí)內(nèi)控主體，明確各單位職責(zé)

依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的編制規(guī)程，項(xiàng)目的申報(bào)主體是縣級政府；縣國土資源部門承擔(dān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目前期勘測、可行性研究、立項(xiàng)申報(bào)、規(guī)劃方案和實(shí)施方案評審、申報(bào)竣工驗(yàn)收工作，即項(xiàng)目實(shí)施全過程中的開頭與收尾；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的業(yè)主，負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)理招標(biāo)、施工招標(biāo)、項(xiàng)目施工管理即項(xiàng)目實(shí)施全過程中最關(guān)鍵的中心環(huán)節(jié)。縣國土資源部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中職能交叉重疊容易導(dǎo)致“多頭管理”、職責(zé)不清，因此，縣級政府應(yīng)當(dāng)明確牽頭單位。牽頭單位即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體，通過行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手段加強(qiáng)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的有效管理。按照縣級政府成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的文件要求，縣國土資源部門作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的牽頭單位，對項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目實(shí)施過程中的職責(zé)。

三、梳理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的要求，完成對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤業(yè)務(wù)全過程的梳理，主要有以下環(huán)節(jié)：開展內(nèi)外業(yè)調(diào)查、勘測，進(jìn)行適宜進(jìn)行增減掛鉤拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的選址；征求農(nóng)戶意見，組織聽證工作；可行性報(bào)告、編制實(shí)施規(guī)劃及其他申報(bào)材料，以縣政府為主體向省廳申報(bào)立項(xiàng)；實(shí)施規(guī)劃方案與施工預(yù)算方案的評審與批復(fù)；項(xiàng)目監(jiān)理、施工招標(biāo)；項(xiàng)目施工管理；檢查、驗(yàn)收、核查、竣工批復(fù)；項(xiàng)目后期管護(hù)。新政策，新業(yè)務(wù)，需要加強(qiáng)培訓(xùn)，把好“教育關(guān)”。加強(qiáng)對從事城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目從業(yè)人員業(yè)務(wù)和管理“外行”問題，確保操作規(guī)范、管理嚴(yán)格。

四、確定內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定控制措施

明晰了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)后，進(jìn)一步分析項(xiàng)目實(shí)施過程中各種風(fēng)險(xiǎn)，主要有：

1、沒有經(jīng)過充分的可行性論證、選址不當(dāng)、審核不嚴(yán)、倉促上馬，可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗；

2、沒有充分征求拆舊區(qū)農(nóng)戶的意見，沒有履行聽證等必要程序，可能導(dǎo)致項(xiàng)目施工中拆遷問題無法解決、工期延誤甚至項(xiàng)目無法開工；

3、拆舊項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、分布零散，項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施條件千差萬別，容易造成項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段方案不合理，預(yù)算偏離實(shí)際，可能導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量存在隱患、投資失控等風(fēng)險(xiǎn)；

4、招投標(biāo)管理不嚴(yán)，可能導(dǎo)致工作人員違法違規(guī)、中標(biāo)人實(shí)際難以勝任等風(fēng)險(xiǎn)；

5、項(xiàng)目變更審核不嚴(yán)格、工程變更頻繁，可能導(dǎo)致預(yù)算超支、投資失控、工期延誤等風(fēng)險(xiǎn)；

6、項(xiàng)目價(jià)款結(jié)算管理不謹(jǐn)慎、不及時(shí)，項(xiàng)目資金不落實(shí)、使用管理混亂，可能導(dǎo)致工程進(jìn)度延遲或中斷、資金損失等風(fēng)險(xiǎn)；

7、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對項(xiàng)目的重視程度不一、施工單位施工水平不齊，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各拆舊區(qū)的實(shí)施進(jìn)度、施工質(zhì)量難統(tǒng)一，導(dǎo)致項(xiàng)目難以通過驗(yàn)收，施工進(jìn)度快且質(zhì)量好的單位利益受損而提起訴訟等風(fēng)險(xiǎn)；

8、項(xiàng)目完工后沒有落實(shí)耕作主體或采取其他的后期管護(hù)措施，撂荒、被破壞或占用，可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)甚至項(xiàng)目失敗。

針對上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，應(yīng)制定并重點(diǎn)加強(qiáng)如下控制措施：

1、制定全縣（區(qū)）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施方案，每年進(jìn)行必要的更新、完善。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)新政策，項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的要求，由縣國土資源部門在充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見的基礎(chǔ)上擬定，報(bào)上級國土資源部門審核和縣政府審批，以縣政府文件形式下發(fā)至各有關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使之成為本縣（區(qū)）實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的“指南”，每年度的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目都依據(jù)當(dāng)年度的項(xiàng)目實(shí)施方案中規(guī)定的方法和步驟開展。

2、明確選址原則，建立選址標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊項(xiàng)目區(qū)的選址應(yīng)遵循符合規(guī)劃、先易后難、依法自愿的原則。沒有充分征求意見和履行聽證程序的不得納入項(xiàng)目范圍；涉及農(nóng)戶拆遷的，拆遷安置補(bǔ)償沒有落實(shí)不得納入項(xiàng)目范圍。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，拆舊項(xiàng)目區(qū)必須是國土資源部門統(tǒng)一制定的土地利用現(xiàn)狀圖上標(biāo)識為農(nóng)村居民點(diǎn)或工礦用地的區(qū)域，落實(shí)項(xiàng)目拆舊區(qū)工作需要在圖紙上與實(shí)地勘測中進(jìn)行反復(fù)比對、篩選，再在符合拆舊項(xiàng)目區(qū)要求的地塊中按照先易后難、依法自愿的原則挑選出擬實(shí)施項(xiàng)目的具體地塊；未被選取地塊可以儲備起來，待時(shí)機(jī)成熟或條件成就時(shí)作為其他年度的項(xiàng)目用地，保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的可持續(xù)性及平衡發(fā)展。

3、項(xiàng)目資金專戶管理，加強(qiáng)對支付的審核。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的資金全部由縣政府統(tǒng)籌，并分配至作為拆舊復(fù)墾項(xiàng)目業(yè)主的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶。項(xiàng)目的實(shí)施期往往跨越多個(gè)年度，資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶上停留久了，容易形成“糊涂賬”。建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目專門賬戶，記錄與項(xiàng)目有關(guān)的撥入與支付情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在支付預(yù)付款、進(jìn)度款時(shí)，須經(jīng)過國土部門的審核同意，竣工結(jié)算應(yīng)以審計(jì)報(bào)告為依據(jù)。

4、加強(qiáng)工程變更控制。項(xiàng)目設(shè)計(jì)招標(biāo)后，設(shè)計(jì)單位需要按時(shí)完成設(shè)計(jì)工作，才能確保項(xiàng)目按期通過年度立項(xiàng)評審。但城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)多、分散、偏遠(yuǎn)，以我縣2014年實(shí)施的項(xiàng)目為例，設(shè)計(jì)面積976畝，涉及全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)80個(gè)點(diǎn)，最大的面積91畝，最小的面積1.1畝，拆舊區(qū)現(xiàn)狀與施工條件差異很大，短時(shí)間內(nèi)按要求完成設(shè)計(jì)任務(wù)難免考慮不周，加強(qiáng)設(shè)計(jì)階段管理尤為重要，工程變更審核管理則是對設(shè)計(jì)可能出現(xiàn)的不足采取的重要補(bǔ)救措施。根據(jù)工程變更的性質(zhì)和金額的大小，劃分一般變更、重要變更和重大變更，規(guī)定相應(yīng)的審核權(quán)限和審核程序，嚴(yán)格審核管理、變更記錄控制。

5、強(qiáng)化后期管護(hù)措施。落實(shí)耕種，增加有效耕地面積，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的重要目標(biāo)之一。首先要健全管護(hù)制度，明確項(xiàng)目所在地的村委會為第一責(zé)任單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督檢查，國土資源部門定期抽查。其次加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)戶參與管護(hù)、落實(shí)耕種的積極性。層層簽訂管護(hù)合同，明確各方管護(hù)目標(biāo)、責(zé)任和義務(wù)，本著“誰承包、誰管護(hù)”的原則，形成復(fù)墾后的地塊每處都有人管理，有人耕種的良好局面。

此外，陽光操作，嚴(yán)把“招標(biāo)關(guān)”；完善資料，把好“檔案關(guān)”；加強(qiáng)項(xiàng)目竣工決算控制、健全項(xiàng)目管理的考核獎(jiǎng)懲制度等也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目管理的有效內(nèi)部控制措施。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)插上了騰飛的翅膀，強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，從源頭上進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目管理，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目各項(xiàng)目標(biāo)，讓騰飛的翅膀更加堅(jiān)強(qiáng)有力。