撫順市青山保護工程實施成效探討

張 博

(遼寧省撫順市青山保護局，遼寧 撫順 113006)

1 研究區基本情況

撫順市素有“煤都”之稱，位于遼寧省東部，東與吉林省接壤，西距省會沈陽市45 km2，北與鐵嶺毗鄰，南與本溪相望。撫順境內平均海拔80 m，地處中溫帶，屬大陸性季風氣候。撫順市是遼寧省林業大市，是國家現代林業建設示范市、國家森林城市，全市森林面積1114萬畝，森林蓄積量6510萬m3，森林覆蓋率66.24%，均位于全省各市前列。

2 青山工程基本情況

青山工程是遼寧省委、省政府實施的一項影響未來、改寫歷史、功在當代、利在千秋的生態、民心工程，是實現遼寧“十三五”生態環境大幅度修復目標的戰略舉措。撫順市高度重視青山工程，結合打造“幸福美麗撫順”，于2011年起全力推進青山保護工程生態建設。

青山工程主要通過實施八項工程開展生態保護建設，即“小開荒”還林、退坡地還林、工程封育、閉坑礦生態治理、生產礦生態治理、公路建設破損山體生態治理、鐵路建設破損山體治理和墓地、墳地整治工程。計劃經過不懈努力，使撫順市已經被破壞的山體生態環境得到有效恢復；通過嚴格執法，使違法破壞山體、濫占林地破壞森林資源的行為得到有效遏制；通過開展編撰《撫順市青山保護利用規劃》，加強征用占用林地審批制度，規范礦山開采及其他破壞森林資源的行為；通過工程圍欄豐育、舍飼圈養牛羊，實現荒山綠化[1]。

3 青山工程取得主要工作成果

3.1 八大工程成果顯著

全市共完成小開荒還林19.2萬畝，超坡地還林7.5萬畝，完成圍欄封育690.4 km，圍封面積18.2萬畝，礦山治理生態治理總面積達0.86萬畝，其中閉坑礦山0.73萬畝、生產礦山0.13萬畝，普通公路建設破損山體生態治理969處，治理面積0.4萬畝，墳地墓地整治工作完成公墓植樹4668株，遷墳3359座，完成公益性公墓修建12處0.3萬畝。全市林地內開荒已全部退出，超坡耕地還林工作按計劃穩步推進，鐵路、一級以上公路兩側，大、中型水庫庫區、水源保護區、居民集中居住區可視范圍內礦山及其他已破壞山體的生態環境基本得到有效治理，實現植物覆蓋。

3.2 青山保護制度體系初步形成

一是《遼寧省青山保護條例》(下稱《條例》)在全市正式實施。2012年7月27日，省十一屆人大常委會第三十一次會議審議通過了《條例》，并于2012年10月1日起施行。《條例》通過對轄區內林地開展分區保護、恢復治理、監督檢查，專門制定的山體和依附山體植被恢復、治理、保護的地方性法規，是遼寧省乃至全國加強生態文明制度建設的一大創舉。二是為貫徹落實林地分區保護原則，撫順市青山保護局組織多名技術骨干，責成縣區相關業務部門積極配合，合力編撰了《撫順市青山保護規劃》，并于2012年經市政府批準實施。依據生態區位的重要性和生態自然恢復能力的不同，將全市1426.7萬畝山體及山體以外林地規劃為禁止開發區、限制開發區和合理利用區等3個區域，實行分區差別化管理，對劃入禁止開發區和限制開發區的土地、林地資源進行嚴格保護。三是撫順市委、市政府先后下發了《關于印發撫順市青山工程實施方案的通知》、《關于嚴厲打擊破壞和非法使用林地行為專項整治行動的實施方案》等加強青山保護，實施青山工程的相關文件。四是初步建立了破損山體生態治理技術體系。《礦山及其他工程破損山體植被恢復技術》和《礦山及其他工程破損山體植被恢復治理驗收規范》兩部遼寧省地方標準。

3.3 青山執法戰果顯赫

圍繞青山工程“治前、毖后、立法、嚴打”的總體工作思路，撫順市以及各縣區青山保護局通過不懈努力，舉全市之力開展青山執法工作，全力保護林地及林木資源。截至2017年，共辦結擅自改變林地用途、違法運輸木材等案件2831起，涉案林地面積3979畝，處理2841人，收繳罰款3212.81萬元。

4 青山工程取得的成效分析

4.1 生態效益明顯顯現

通過大規模的持續治理，人們的生產、生活環境得以改善，特別是礦區生產、生活環境顯著提升，植被恢復治理面積達42.5萬畝，可使全市林木綠化率顯著增加。新增圍欄690.4 km，有效管護森林面積約18.2萬畝。新增森林初步估算可涵養水源1826.2萬m3/年、保持水土20.7萬t/年、吸收CO25.6萬t/年、滯塵9萬t/年。

4.2 經濟效益日趨突出

通過不斷探索治理模式，總結治理方法，撫順市在保護當地“綠水青山”的同時，積極發展地方經濟的“金山銀山”，使青山工程成為經濟發展的助推器。一是撫順市青山保護工程總投資近3億元，成功地推動了相關產業鏈條建設，相關企業蓬勃發展；二是小開荒還林、超坡地還林工程直接惠及農戶6萬余戶，發展各類經濟林6.7萬畝，果品產量可達2000 kg/年，收入突破2億元/年，成為農村經濟收入一個嶄新的增長點。三是通過礦山生態治理與工業園區建設相結合，預計可實現工業園區建設面積58畝，預計可實現土地利用級差收益200萬元。已進駐企業1家，占地面積40畝，已獲得土地利用級差收益208萬元，預計可實現年均稅費收益285萬元、年均利潤200萬元。

4.3 社會效益惠及廣泛

隨著青山保護工程的深入實施，撫順市環境得到改善，人們的觀念也隨之轉變，通過青山工程造地項目順利落實，政府用地緊張的難題得到有效緩解。一是“兩退一圍”工程，促進了農村產業結構特別是種植業結構的調整和優化；促進了由資源消耗、破壞生態的生產生活方式向生態、環保、綠色經濟增長方式的轉變[2]；促進了基層單位和農民群眾保護生存環境、加強生態建設意識的提高。二是破解地方政府用地指標緊缺難題，部分緩解了企業無法落地的壓力，青山工程“十二五”期間為全市提供臨時用工82萬余個。三是通過大批企業的入駐、生產，將提供大量就業崗位，解決農村剩余勞動力的就業問題，在緩解社會壓力的同時。四是公益性公墓的建設不但有效改善了城市生態環境，也逐步轉變了人們傳統殯葬理念，亂埋、亂葬等亂象舊俗得到有效遏制，綠色殯葬、文明殯葬和生態殯葬新觀念得到推廣。

5 存在的問題

5.1 市縣兩級財政配套資金落實難度大

撫順市各縣區因承擔大伙房水源地保護重任，工業項目落實困難，致使地方財政收入低，對工程配套資金落實難度大。

5.2 部分縣區重視程度不夠

部分縣區政府對青山工程缺乏重視，人力、資金投入嚴重不足，存在著機構按要求設置但人員不到位的普遍現象。個別城區鄉鎮以工作人員缺乏，專業技術力量薄弱，技術設備、車輛短缺等理由為借口，敷衍應付青山保護工作，影響了全市青山工程進程。

5.3 存在邊治理邊破壞現象

因直接涉及到農民個人利益，個別小開荒、坡地還林地塊存在人為毀壞樹苗繼續耕種的現象；個別已經完成植被恢復的礦山仍存在私挖盜采行為。

5.4 社會共識仍顯不足

保護森林資源，促進生態文明，建設美麗撫順，需要各級政府和社會各界共同努力，保護青山、保護森林、保護資源、保護環境輿論氛圍需要每一個人共同去營造、去宣傳、去維護，提升“毀林挖山可恥，保護青山光榮”的社會公德意識[3]。

6 建議與對策

6.1 拓寬資金來源，加大投入力度

礦山治理，特別是閉坑礦山生態治理，屬于歷史遺留或無主礦山生態治理，最大的難題便是資金投入，拓寬資金來源便成了首要任務。實施“以政府主導，社會各界廣泛參與，市場運作為媒介”的多元化融資機制，是青山工程長久不變的資金政策導向。要積極爭取國家、省政府對礦山重大治理工程等方面的政策支撐和資金支持，市、縣兩級政府要嚴格制定財政預算，做好配套資金籌備和專項管護工作。充分調動全社會對礦山治理投入的積極性，經濟吸引各類社會資金參與，通過市場化運作，合理開發和利用資源，增加“造血”功能，從而實現以礦治礦。

6.2 建立目標考核，加大監管力度

強化省、市、縣三級政府管理，實施績效目標考核，將青山工程工作作為一把手工作，責任狀逐級簽訂，針對重點工程、重點項目和重點區域，加大督查力度，將青山工程持續納入政府重點督查工作范疇。

6.3 加大執法力度，強化執法能力

嚴格執行《森林法》、《遼寧省青山保護條例》等各項法律法規，嚴厲打擊各種違法破壞林地及山體以外林地的行為。同時加強對一線執法人員的業務培訓和執法培訓，提升執法隊伍工作辦案能力和專業素質，明確執法責任，規范執法行為，責成督察部門加大對執法人員的監督檢查力度。

6.4 促進公眾參與，加強宣傳教育

在主流媒體上對全市人民公示青山工程年度治理任務、工程項目責任人、治理時限，建立全社會同監督、共管理的監管模式。維護廣大公眾的知情權、參與權和監督權，充分發揮青山保護舉報熱線的作用，接受社會各界監督。利用網絡平臺、電視廣播平臺和文字媒體平臺，不定期宣傳青山工程的重要意義和實施效果，報道青山工程的典型案例和精品工程，曝光違法破壞山體及山體以外林地的行為。

7 結語

在社會各界的關注和支持下，通過撫順市上下的共同努力，青山工程取得了可喜的成績。但仍存在著工程開展不均衡、所需資金與已投入資金相比還有巨大缺口、違法破壞山體的行為仍然存在等問題。青山工程不是一蹴而就的工程，更不是簡單的造林綠化，而是生態文化建設的過程[4]，仍需要全社會共同努力，舉全市之力不斷開拓思路，不畏艱難，持續推進青山工程的各項工作，為建設美麗撫順，社會經濟又好又快發展做出