濟源市創新天保工程森林管護方式的實踐與探討

彭 穎，任軍戰，張向鋒，王 東，李 潔

(濟源市天然林保護和退耕還林工程管理中心， 河南 濟源 454650)

1 濟源市天保工程概況

濟源市是“愚公故里、濟水之源”，位于河南省西北部，是省林業重點市，山嶺區面積占全市總面積的80%以上。濟源市林業用地面積173萬畝，其中有林地面積129萬畝，國家級公益林面積77.41萬畝，林木蓄積量386.5萬m3，森林覆蓋率45.06%。

濟源市地處黃河上中游，水土流失嚴重,生態環境脆弱。2000年，天然林資源保護工程在該市實施，通過十余年的努力，全市森林資源得到了全面保護，森林覆蓋率穩步提升，生態環境明顯改善，森林結構和林分質量進一步優化和提高，小浪底水庫的使用壽命得以延長。天保工程還有效地改善了野生動物生存和棲息環境，各種野生動物數量明顯增多，橫跨濟源、焦作、新鄉3個地市的河南太行山獼猴國家級自然保護區是國內最大的獼猴棲息地及北半球緯度最高的獼猴群落，約3000多只國家二級保護動物-太行獼猴在此繁衍生息。此外，近年來自然保護區境內設置的紅外相機還多次、多點抓拍到國家一級保護動物-金錢豹。目前全市共有植物1759種，其中國家重點保護植物11種;野生動物獸類34種、鳥類140種、兩棲類8種、爬行類19種，其中國家重點保護動物30種，成為中原地區稀有的動植物資源寶庫。

2 森林管護基本情況

天然林資源保護工程二期共區劃面積173.1萬畝，其中：國家公益林77.4萬畝，地方公益林83.8萬畝，商品林11.9萬畝。森林管護面積154.96萬畝，其中：國有林31.38萬畝，集體所有的國家級公益林41.28萬畝，集體所有的地方公益林82.3萬畝。工程區涉及黃楝樹等5個國有林場以及邵原、王屋等13個鎮(區)，共有管護員180余名[1]。

3 濟源市創新天保工程森林管護方式的做法

森林資源管護，是我市天保工程中最重要的一項工作，直接關系著工程實施的成效，但是隨著社會形勢的發展，傳統的管護方式面臨著越來越大的壓力，比如管護補助較低不足以養家糊口、護林隊伍很龐大但主管部門“沒法管、不知道怎么管”、管護考核指標不明確等問題。面對新情況，市天保退耕中心結合森林管護實際，以“減少人員，縮短時間，提高待遇，強化管理，提升效果”為目的，在管護方式上進行了大膽而積極的探索和嘗試，取得了較好的效果。

3.1 重點管護期與一般管護期差異化管理，充分調動管護人員工作積極性

為了適應實際巡護工作的需要，管護員的管護承包協議每半年簽訂一次，每年11月到次年4月為重點管護期(即森林防火期)，每年5-10月為一般管護期，按時期分別簽訂管護承包協議。各鎮根據承包費總額，合理確定各管護區管護員數量。重點管護期與一般管護期管護員數量，基本按2∶1比例安排。這種安排不但實現了重點管護期增加人員進行重點巡護，集中管理，而且大幅提高了補助標準，調動了管護人員的工作積極性。而一般管護期則減少人員，進行正常巡護，實現重點管護期與一般管護期差異化管理，管放結合。

3.2 實行管護人員分級管理，保證森林資源得到全方位保護

根據便于管理，集中連片的原則，以鎮為單位劃分管護區，每個管護區承包給若干個人進行管護。每個管護員都有自己的承包管護責任區，并簽訂管護承包協議。

3.2.1 各管護區安排1名小隊長，負責管護區內所有管護員的管理

小隊長的工作包括分配每天的管護任務，組織集中巡護，制定巡護路線，行使統一管護責任，同時承擔自己責任區的管護任務。

3.2.2 各鎮設立1名護林大隊長，負責所在轄區管護員的管理

大隊長由各鎮農業服務中心從管護員中擇優選用，負責所在轄區管護員的管理、考核等工作，對林業局天保退耕中心和集聚區、鎮農業服務中心負責，同時承擔自己責任區的管護責任。

3.2.3 從鎮、林場抽調4名人員組成巡查隊進行市級督查

一是通過林業局管護人員巡檢系統，檢查、核實各鎮所有管護人員的履職情況；二是通過下鄉現場抽查，不間斷巡查，檢查、核實各鎮所有管護人員的上崗情況、履職情況、各項制度的執行情況；三是深入林區巡查，及時發現涉林案件線索，督導責任區人員上報，追查不及時上報案件線索人員責任；四是對巡查中發現的問題，提出意見、建議，追求管護最佳效果。

3.3 完善集中巡護制度，提升森林管護效果

為了使該市天然林資源保護工程的管護工作擴大影響力、增強震懾力、明確責任，市天保退耕中心出臺了集中巡護制度，進行了明確具體的規定：一是控制人數，各鎮根據每個管護點人員數量，組成2～4人相對固定的集中巡護小組，以小組為單位統一集中進行巡護；二是明確任務，各鎮大隊長根據實際管護區域，以書面形式明確界定每個巡護小組、小組中每個管護員的承包管護責任區；三是熟悉林情，每個管護員，通過集中巡護要對自己管護責任區內地形、地貌、道路、森林資源、危害林地資源的因素等情況熟悉掌握，發現情況可以及時到達、立即處置；四是明確責任，管護區中發生涉林案件、災情(火、蟲、病)，沒發現、沒制止、沒上報、造成嚴重后果的，該管護區的承包管護員承擔主要責任，巡護小組的其他人員承擔次要責任；五是適度集中，根據大隊長的統一安排，每5～10 d可以根據實際需要，組織一次由較多人參加的集中巡護。

3.4 建立涉林案件聯動機制，增強管護員責任意識

建立了涉林案件線索上報登記制度，各管護點將上報到森林公安、林業執法支隊、林業局等相關部門的各類涉林案件線索據實登記，于月初上報天保退耕中心，由天保退耕中心匯總后通過每月出一次管護情況簡報的方式，將管護情況、涉林案件線索向林業局有關領導、各鄉鎮進行通報。簡報內容包含按鄉鎮、類別進行分類的案件匯總表及報告人、案件基本情況、上報單位、接話人等案件線索信息。管護機制的創新有效的提升了管護員管護的積極性，增強了管護員的責任意識，對我市森林資源保護起到了至關重要的作用。

3.5 增加移動護林點，切實保護森林資源

森林管護的側重點與本地各時期經濟發展方向有著密不可分的關聯，例如過去煤礦盛行，森林管護的對象主要為櫟樹、槐樹，后來崖柏盛行，森林管護的主要對象是柏木，因此有些固定管護卡有些已經不起作用，所以每年該市天保森林管護設立除鎮固定管護點之外，又會根據管護重點設立移動護林點，切實保障本地本時期內森林資源不受較大損害。

3.6 探索林業巡檢系統，創新森林管護模式

2015年，該市結合森林資源管護實際，在管護方式上進行了大膽的探索：和市聯通公司合作，共同開發了林業巡檢系統，即通過智能手機GPS定位和聯通4G網絡上傳功能，實現自動上報位置、自動記錄巡護時間和巡護里程、自動生成日考勤報表、月考勤報表；在巡護中發現森林病蟲害、林木盜伐、捕殺野生動物、占用林地等違法現象時，可通過拍照及時上傳上報；通過互聯網實時觀測每個管護員的位置以及巡查軌跡；及時統一發步公告、通知，實行市、鎮(集聚區)分級管理平臺。例如，管護員的考勤模式為：①正常巡護期間，每天早上8：00開始巡護時打開林業巡護系統、數據開關、GPS定位開關，停止巡護時將其關閉。②巡護期間，每天上午、下午成功上傳照片各不少于1次，且每次必須有一張個人自拍照或集體自拍照和一張巡護區照片。③巡護期間，每天巡檢系統記錄的有效巡護時間達到7 h，巡護里程達到5 km方可達標。不達標，視為請假，記入請假天數。

綜上所述，創新后的森林管護方式實現了重點管護期與一般管護期差異化管理，明顯提高了工作效率，大幅增加了管護人員的待遇，充分調動了管護人員工作積極性；創新后的森林管護方式實行管護人員分級管理，對每個鎮、每個管護區，每個巡護小組及巡護小組中的每個成員都進行了工作界定，增強了管護人員的責任心，保證了森林資源得到全方位保護；原來的森林管護工作只需通過市天保退耕中心和鎮農業服務中心的二重考核即可，而創新后的森林管護工作需通過市天保退耕中心、鎮農業服務中心、鎮級護林點和森林巡護系統四重考核，切實從管護員巡護路線、巡護時間、案件舉報、森林火災及病蟲害上報等多方面提高森林管護效果。

4 森林管護工作存在的問題

近年來，該市天保工程森林管護工作通過不斷地完善與改進，取得了一定成績，但不可否認，森林管護工作還是存在一些問題，主要有以下幾個方面。

4.1 管護員思想認識及專業素養還不夠，管護質量有待提升

一是盡管主管部門對各級考核指標進行了嚴格規定，但仍有少部分管護人員會鉆規章制度或巡查系統的空子，盡可能為自己減少工作量，究其原因還是工作責任心不強或將其看作是一項副業；二是從事森林管護工作的工作人員基本上都是當地的農民，沒有經過專業訓練，而森林資源豐富，物種復雜多樣，沒有較強的理論基礎就無法高質量地完成保護工作。市天保退耕中心近年來主要借助巡檢系統和微信群進行規章制度、管護人員職責及重點任務的學習和傳達，組織管護員集中培訓比較少，導致森林管護工作中問題時常發生。

4.2 管護員的生活條件及養老、醫療保障不夠，人員流動性較大

集體管護點中大部分是租房，其中有一部分還是土坯房，缺少檔案柜、辦公桌椅等辦公設施及電視、網絡等生活設施，整體工作、居住條件比較差，管護點雖然都在正常運行，但還不規范，沒有亮點，這在一定程度上影響了人員的工作積極性。此外，怎樣長遠地解決管護人員的養老、醫療保障等問題，也是困擾林業主管部門的一個難題，如果這個問題得不到有效解決，將大大增加管護人員的流動性，不利于整個護林工作的開展。

4.3 針對廣大群眾的林業宣傳不夠，導致護林壓力增大

目前，很多群眾尤其是林區周邊群眾的森林保護覺悟不高，對相關的森林保護法律法規還不了解，加上林區群眾增收困難，“靠山吃山”的觀念仍根深蒂固，受經濟利益的驅使，部分群眾法律意識淡薄，不顧國家的保護政策要求，偷伐、盜運木材，非法加工木料，嚴重影響了天保工程的保護成果[2]。此外，林區群眾的火災防范意識還比較薄弱，增加了森林火災發生的可能性，從而加大了管護員的管護難度。

4.4 林牧矛盾突出，主管部門較難管理

據統計，在該市山區及丘陵區，共有散養羊1080群，8萬余只，養羊對帶動當地就業、促進農民增收及脫貧致富起到了積極作用，但由于羊屬于雜食性的食草動物，食量大、采食時間長、食譜廣泛，有選擇性采食嫩葉嫩苗的習性，對天保工程區幼林地、新造林地中的幼苗造成了十分嚴重的危害，而且羊群分布范圍廣、數量大，林業部門較難管理。

5 對策與建議

5.1 加大培訓力度，增強森林管護隊伍建設

一是重視對新進人員以及在崗管護員的教育培訓。對于新進人員，應對其進行崗前培訓，讓其盡快適應當前天然林管護工作的實際要求，而對于在崗森林管護工作人員，應定期組織相關教育培訓，根據管護員的文化水平，制定出適合他們的培訓方案，保證每一個護林人員都能在原有的能力和素質上得到提升，增強護林責任意識，提高森林管護專業知識和業務水平；二是主管部門建章立制，將知識更新和培訓教育常態化、制度化，不斷提高整體素質，以適應科技進步、產業發展的變化。

5.2 完善管護員保障體系，解決他們的后顧之憂

一是為了增強管護人員的穩定性，作為林業主管部門，應該想他們之所想，急他們之所急，想法設法將天然林保護林區的社會保障體系盡可能地擴大到林區所有人員，尤其是集體管護員身上[3]；二是加大護林點生活基礎設施建設投入,改善林區交通、通訊、用電、用水等困難,盡量縮小林區與城區工作條件和生活質量的差距；三是加強森林防火基礎設施建設及森林火災預測預警、撲火裝備、交通通訊工具、監測了望、林火阻隔等基礎設施建設和裝備投入，以提高撲救森林火災的能力[4]；四是通過各種渠道提高森林管護工作人員的薪資報酬、社會地位，將專業知識過硬、森林管護經驗充足的工作人員吸引到崗位上來，讓他們積極投身到工作中去[2]。

5.3 加強法制宣傳，提升群眾森林保護意識

林業主管部門應加強林業法制及天保工程方面的宣傳，不斷強化基層群眾的法律意識，從根本上扭轉林區農戶“靠山吃山”的思想[5]。此外，還要改進宣傳模式，不能只以條幅、海報這些單一形式進行宣傳，可以通過關注微信公眾號、舉行森林管護有獎知識競賽、發放天保宣傳小冊子、發放印有天保標志的紙杯、紙巾盒、購物袋等方式，深入到群眾中進行森林保護的宣傳。

5.4 妥善解決林牧矛盾，協調保障民生和保護生態的關系

一是通過各種形式，向養羊養殖戶和社會各界進行廣泛而全面的宣傳，告知適宜放牧區域和范圍及在禁牧區放羊的處罰措施等，同時宣傳散養羊對生態環境的危害，爭取廣大群眾對林業工作的理解和支持；二是將幼林地和新造林地劃定為絕對禁養區域，設置禁牧標志，安裝機械圍欄，實行封山育林，真正落實造林三年管護的義務和責任；三是鼓勵管護員、廣大群眾，對進入禁牧區放羊行為進行勸阻、制止、舉報，對舉報人給予適當獎勵，對拒不聽從勸阻的，將按照法律法規的規定進行處罰；四是優化新造林的樹種結構，選擇一些羊不喜歡吃的樹種，如苦楝、杜仲等，減輕羊對幼林的危害程度[6]；五是大力開發飼草資源，為草食畜養殖提供穩定的飼料來源，同時開展秸稈青貯、氨化設施建設，提高青貯、氨化飼料生產能力，使加工秸稈成為草食畜的重要飼料來源[7]。

6 結語

天然林保護工程是我國重要的一項經濟、林業和生態工程，實施天然林保護工程，對于保護森林資源、維護生態平衡、建設環境友好型社會具有極其重要的意義。作為天然林保護的重要手段，森林管護工作直接關系到天然林保護工程的實施效果，應結合當地實際情況，不斷創新森林管護方法、重點強化森林管護機制建設、及時解決森林管護中出現的問題，讓天然林保護工程更好地為遏制生態環境惡化、保護生物多樣性、促進社會經濟可持續發展服務。