政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況工作的幾點思考

劉江湘

黨的十八屆三中全會提出，要加強人大國有資產監督職能。黨的十九大提出，要完善各類國有資產管理體制。2017年12月30日，中央出臺了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》（以下簡稱“中央意見”）。2018年5月初，全國人大召開會議，對地方建立國有資產管理情況報告制度進行了安排部署，明確提出“2018年，省、自治區、直轄市都要建立起來，所有地市級2018年也要爭取建立制度，2019年擴大到有條件的縣級地方，2020年實現全覆蓋”。

“國有資產屬于國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富，”“向全國人大常委會報告國有資產管理情況是國務院的一項重要工作，也是全國人大常委會依法履行監督職責的重要手段。”中央意見開宗明義，對政府向人大常委會報告國有資產管理情況的重要性一錘定音，中央政府和全國人大常委會如此，地方政府和本級人大常委會也一樣，其重要性、重大性是不言而喻的。

目前，全國各地普遍積極行動，開展調研、起草文件，有些動手快的省市甚至已經出臺相關意見辦法，此項工作開始步入實質性階段。但就目前情況看，國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況是有基礎和條件的，工作能夠次第展開、有序推進。對此，中央意見予以明確肯定。但就地方而言，國有資本經營預算主要集中在2015年1月1日新預算法實施之后才正式進入各地人代會的預算草案及其報告中，其所占篇幅、所反映的預算“當量”都很小，而圍繞國有資產管理情況的監督工作，例如專題詢問、執法檢查、工作調研等也鮮見報道?？梢姡醒胍庖娭兄赋龅摹斑@項工作程序不夠規范，內容覆蓋不夠完整，人大國有資產監督職能發揮還不夠充分”的問題不但存在，在地方還較為明顯。有序有效開展好這項工作，實現中央精神，完成全國人大要求，確實是一件時間緊迫、又需要“摸著石頭過河”的硬任務。凡事預則立，不預則廢。在這千帆競發，大勢將成未成的開局時刻，對這項工作提前多一思索，就意味著今后實踐中多三分的穩健，監督實效上也能盡量避免走了形式。基于此，筆者認為目前開展這項工作，有以下三個問題值得思考。

第一，地方以什么形式出臺相關的落實文件。從公開發布的資料來看，無論文件精神還是領導講話，“必須堅持黨的領導”都是第一位，這是確保此項工作順利推進的根本所在，這一點毋庸置疑。正因如此，各地落實文件基本都以地方黨委名義作出。但從已出臺并發布的部分省市落實文件看，主要是《XX省委關于建立省政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，從標題看與中央意見只存在規格上的不同，從框架結構和內容上看雖有一定的地方特色，但仍與中央意見保持了較高的相似度。筆者以為，有了中央的意見，地方應當更多的是實施意見或辦法，再以“地方黨委意見”形式發文，黨委意見則只能虛不能實，因為人大、政府此種情況一般都要出臺配套文件，黨委意見太具體、太微觀配套文件就沒多少可講了。這樣的結果是，要么地方黨委意見與中央意見高度雷同，顯得流于形式；要么地方黨委、人大、政府每個文件都講些，但又都講不全或不全講，文出多頭，最后還是會走了形式。因此，建議應以黨委名義作出《××省委關于建立省政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度的實施意見》，在實施意見中以更多的篇幅將本地區落實中央意見的各項措施全面、具體提出來，充分體現地方特色，實實在在具備可操作性，使地方黨委意見真正成為地方人大和政府開展國資情況匯報與監督的有效遵循和有力統領。地方人大和政府則不必出臺落實地方黨委意見的實施意見或辦法，而應拿出落實黨委意見的具體工作方案，盡快使這項工作開展起來，不必再等層層文件的完備。這樣，既保證了黨委對工作的全盤領導，同時也提高了工作的效率。

第二，如何選擇這項工作的突破口和切入點。國有資產的涵蓋范圍無疑是巨大和廣闊的，中央意見規定為“企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源等國有資產”四類。即使只分四類，想要報告清楚、監督到位也絕非易事，特別是當前“國有資產底數不夠清楚、管理不夠公開透明、人大監督職能發揮不夠等問題”還比較突出的情況下，開展這項工作，確實有“千軍萬馬迎面撲來”的感覺。中央對此有充分認識和考量。中央意見中提出要“先易后難，分類施策，區分各類國有資產管理不同情況，逐步擴大報告范圍”；王晨副委員長在有關會議上也要求“堅持穩步推進，實現全口徑、全覆蓋”；全國人大財經委和全國人大常委會預算工委聯合下發的通知中也指出“必須堅持問題導向，突出監督重點”。那么，“先易后難”的“易”怎么找？“穩步推進”的第一步是什么？“突出監督重點”的重點如何選？筆者以為，本質上這是一個地方如何搞出特色，如何做好規劃的問題。各地應當選擇最能體現當地經濟特征，或者說最能左右當地經濟社會發展的某類國有資產作為開展這項工作的首先目標，圍繞它調試程序、創制辦法、實現突破。比如，山西省是舉世聞名的煤炭大省，煤炭資產占全省國有資產比重達到36%。那么，能否突出煤炭資產，將其列為當前重點，如何圍繞煤炭資產，特別是煤炭類國有企業資產摸底子、報情況、搞監督，為其他各類國有資產報告工作創制出好程序、好辦法？筆者認為，選取這類群眾關注、政府熟悉、人大監督也較多的資產作為突破口和切入點，次第展開規劃，則工作更易上手、更能凸顯實效，否則期望一次性全面開花，可能會導致面面俱到但面面不清的狀況，從而走了形式。

第三，企業國資監督方面是一個值得關注的重點。中央意見中明確規定企業國有資產報告重點是“總體資產負債，國有資本投向、布局和風險控制，國有企業改革，國有資產監管，國有資產處置和收益分配，境外投資形成的資產，企業高級管理人員薪酬等情況”。上述規定與十八屆三中全會“以管資本為主加強國有資產監管”，中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》“以管企業為主向以管資產為主轉變”，《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》中“加快實現以管企業為主向以管資本為主轉變”的精神、要求是一脈相承的。自2003年國資委成立以來，國資監管中所有權、經營權、分配權一把抓、對企業經營干預太多的問題一直飽受詬病。黨中央、國務院對此高度重視，連續出臺有力措施，積極推進企業國資監管方式的改革，其中“堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離”“依法落實企業法人財產權和經營自主權”是條主線。這次中央意見對企業國有資產報告重點的規定顯然也是圍繞資產（資本）設定的。但筆者從目前各地發布的落實文件中看到，有的地方在進一步規定“企業國有資產報告重點”時，要求報告“所有者權益、營業收入、實現利稅、現金流量和收益情況”。這樣規定的好處是人大監督有了更具體的量化指標，指標個數較中央意見也進一步豐富；但所有者權益、營業收入、實現利稅、現金流是反映企業具體經營活動的指標，如果將此類指標規定為報告的重點進而對政府國資管理工作開展考評，一是說不全，僅這幾個指標甚至再多些也反映不了全面情況；二是經營性指標波動幅度、頻率都較大，在報告節點甚至一定區間內都不好作為定性指標；三是此類指標太微觀，不經過大量輔助性分析則不能直接反映和體現資產的狀況；四是依據經營性指標的正負向變化對國企作出評價和指示是國資監管的老路子，有干預企業經營之嫌。因此，筆者認為將此類指標納入企業國有資產報告的重點值得商榷，應該繼續沿著深化細化中央意見、進一步豐富監督手段這個好思路再想想其他辦法。

綜上所述，建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況的制度，向全體人民報告國有資產情況，是件很了不起的工作，每位關聯其中的工作者都有責任和義務為之思、為之呼，即便有不妥、甚至有誤，但只要有益于這項工作的開展，也就不枉所思所呼了。

（作者單位：山西省人大常委會預算工作委員會）