負面清單制度下海南自貿區（港）人力資源服務業發展對策分析

王浩明

摘 要：人力資源服務業對海南自貿區（港）建設至關重要，而負面清單制度的實施對海南人力資源服務業發展而言是機遇也是挑戰。剖析了海南人力資源服務業發展現狀和國內負面清單制度發展沿革，闡釋了兩類負面清單制度對人力資源服務業發展的影響，并提出了大力培育培優市場主體、實施“一帶一路”人力資源服務行動、深化人力資源市場體制改革和加強事中事后監管等負面清單制度下海南自貿區（港）人力資源服務業發展的對策。

關鍵詞：負面清單 人力資源服務業 海南自貿區

人力資源是推動經濟社會發展的第一資源。2014年，人社部、國家發改委和財政部聯合發布了《關于加快發展人力資源服務業的意見》。2017年，人社部又印發了《人力資源服務業發展行動計劃》，人力資源服務業被提高了空前的國家戰略高度。在改革開放40周年和建省辦經濟特區30周年之際，海南迎來了自貿區（港）建設這一歷史性機遇。習近平總書記“4·13”重要講話和《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》均指出，海南要深化人才發展體制機制改革。海南也很快推出了《百萬人才進海南行動計劃》（2018-2025）。可以說，不論從自貿區（港）建設對人才這一關鍵資源的渴求還是人力資源服務業光明的發展前景看，海南都應該更快更好地發展人力資源服務業。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。當前，負面清單制度經過幾年和多批試點，有效發揮了市場在資源配置中的決定性作用，推動了政府職能轉變，為更高水平地擴大對外開放創造了更好地條件。海南建設自貿區（港）前，并非兩類負面清單試點，而中央當前明確指出海南要推行負面清單管理制度。在此背景下，海南人力資源服務業在行業準入、政府監管等方面均面臨了全新機遇和挑戰，很多新的命題亟待破解。

一、海南人力資源服務業發展現狀

近年來，海南人力資源服務業總體規模有所擴大。2017年人力資源服務業營業收入達86.75億元（其中代收代付部分19.32億元），從業人員總數1.5萬人。而同一年，全國人力資源服務機構已逾3萬家，從業人員達58萬余人，創造了1.44萬億元的營業收入，行業新模式和新業態不斷涌現。預計到2020年，從業人員將達60萬人，產業規模超過2萬億元。放眼全國，尤其是與同為自貿區的其他發達地區相比，海南人力資源服務業在發展規模上明顯落后，基礎十分薄弱。此外，海南人力資源服務業還存在以下突出問題和不足：

（一）服務機構類型較單一

海南人力資源服務機構中，經營性服務機構雖然占主體，但遠未形成國營、民營、外資等不同類別、不同層次服務機構協同發展的格局，且發展水平普遍較低。尤其是經營性服務機構，多為實力不強的微小企業，缺乏品牌化的龍頭企業和行業領軍企業，利用外資的企業更是少數。具有一定影響力和市場份額的個別經營性服務機構多為本地具有政府背景的機構。

（二）服務企業專業化水平低，創新能力不足

海南人力資源服務企業多拘泥于職業介紹、人事代理等傳統業務，存在“小而全”的弊端，精細化、差異化服務開發較少，新業態、新模式創新能力不足，處在產業價值鏈低端，服務質量和盈利能力均不高。

（三）行業發展支撐保障能力不足

國家2014年、2017年和2018年先后出臺了《關于加快發展人力資源服務業的意見》《人力資源服務業發展行動計劃》和《人力資源市場暫行條例》等支持政策，將人力資源服務業提高到了國家戰略產業高度，并進行了明晰有力的規劃部署，大多數省市也制定了相關配套政策。而海南截至當前，相關實施意見仍在研究過程中。2018年4月出臺印發的《海南省省級人力資源服務產業園評估認定暫行辦法》也因缺乏多層次、多元化、有實力的市場主體集聚暫時難以釋放政策紅利。此外，海南對人力資源市場經費投入也有限，公共服務機構基礎設施落后，對經營性服務機構鼓勵性項目和補貼明顯不足。

二、我國負面清單制度發展沿革

負面清單體現了“法無禁止即可為”的法理和原則，最早是對于外商投資準入的制度設計，后來被引入到了內資市場準入領域。根據國務院2015年出臺的《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，我國市場準入負面清單制度定位為：國務院以清單方式明確列出在我國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排，市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。負面清單主要包括市場準入負面清單和外商投資準入負面清單。

（一）市場準入負面清單

2016年，國家發改委和商務部公布了首份《市場準入負面清單草案（試點版）》，清單共328項，包括：禁止準入類96項，限制準入類232項。《草案》首選上海、廣東、福建、天津進行試點，2017年，又新增了11個試點省市。按照規劃，2018年起將正式實施全國統一的市場準入負面清單制度。當前，面向全國的《市場準入負面清單》（2018年版）已經上報國務院，海南之前并非試點省份，在此之后，將同步推行市場準入負面清單管理模式。

（二）外商投資準入負面清單

2013年，上海自貿區發布了全國首份自貿區外商投資準入負面清單，共190項，2014年第二份清單調整為139項。2015年，國務院發布了適用于上海、廣東、福建、天津四個自貿區的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，清單進一步縮減為122項。2017年，自貿區擴圍成11個，自貿區外商投資準入負面清單僅剩95項。2018年，在美國發起“貿易戰”的嚴峻挑戰下，我國以更大決心和力度推進對外開放，將負面清單縮短至45項，海南作為新設自貿區，適用該版清單。

兩類負面清單制度一方面點燃了大眾創業萬眾創新的激情，使市場在資源配置中的決定性作用得到了進一步發揮；另一方面是創造了更好的營商環境和投資便利化條件，吸引了大量外來投資，對構建開放型經濟新體制意義重大。統計顯示，到2017年上半年，國土面積僅占十萬分之五的首批四個自貿區在實施負面清單制度后，吸收了全國十分之一的外商投資。海南在成為自貿區之前，沒有負面清單制度試點經驗，因此享受不到上述政策紅利，日后應用負面清單管理模式加快發展的潛力巨大。

三、負面清單制度與人力資源服務業發展

在外商投資準入負面清單方面，最早的上海自貿區負面清單（2013年版）中，對于歸屬“租賃和商務服務業”中的“人力資源服務”還有外資股權比例限制、最低注冊資金要求等管理措施。2018年版的外商投資準入負面清單中“人力資源服務”雖已不在列，但在“咨詢與調查”領域中列明了“市場調查限于合資、合作”“禁止投資社會調查”的舉措，這說明人力資源服務中有關人才信息等的社會調查也是沒有放開的。

在市場準入負面清單方面，在2015年《市場準入負面清單草案（試點版）》中，人力資源服務相關業務是被列為“限制準入類”的，未獲得許可或資質條件，禁止或限制“設立職業中介機構許可、設立人才中介服務機構及其業務范圍審批、經營勞務派遣業務許可”。對此，即將發布的2018年版清單可能進一步放開，而且2016年，人社部出臺的《關于“先照后證”改革后加強人力資源市場事中事后監管的意見》也一定程度上對獲得許可和資質條件的規定在時間上松了綁。

綜上，負面清單制度下，人力資源服務業仍有較大開放空間，在后 WTO 時代全球化人力資源流動及外商對華投資熱情不斷高漲的背景下，海南自貿區（港）人力資源服務業需通過完善相關法律、提高政府監管能力等進一步夯實人力資源市場負面清單的法理基礎和現實準備，逐步建立“以準入后監督為主，準入前負面清單管理為輔”的行業準入機制，真正實現在負面清單制度下“一線放得開，二線守得住”。

四、負面清單制度下海南自貿區（港）人力資源服務業發展對策分析

海南自貿區（港）人力資源服務業發展前景可期但挑戰也相當嚴峻。一方面人力資源服務業起步晚，基礎薄，處于產業價值鏈低端，難以在放開準入后與國內外發達人力資源服務機構同臺競爭；另一方面，作為自貿區“家族”中的新成員和最大成員，海南缺乏負面清單管理等經驗，市場規范程度和政府監管水平等推行負面清單制度的現實準備也不足。因此，對標《人力資源服務業發展行動計劃》提出的目標任務，為了構建專業化、信息化、產業化、國際化的人力資源服務體系，建立統一開放、競爭有序、監管有力的人力資源市場體系，為自貿區（港）建設提供強有力的人才支撐，同時提高人力資源服務業對經濟增長貢獻率，可提出如下對策建議。

（一）大力培育培優市場主體

堅持市場主導，需求引領，鼓勵社會力量提供多樣化、多層次的人力資源服務，落實“先照后證”改革要求，支持興辦各類人力資源服務機構以增加和改善人力資源服務供給，并通過推進省級人力資源服務產業園建設實現融合創新、集聚發展。此外，以培育行業龍頭企業和行業領軍人才為抓手，制定完善標準，樹立品牌意識，不斷提升人力資源服務業專業水平和創新能力，助推行業向精細分工、高端業態和新興模式延展。通過培育培優市場主體，增強海南人力資源服務業本土企業的競爭力。

（二）實施“一帶一路”人力資源服務行動

海南自貿區（港）作為海上絲綢之路的重要節點，應圍繞“一帶一路”戰略，努力打造公平穩定、透明高效、監管有力、接軌國際的人力資源服務業外商投資管理體制。穩步推進人力資源市場對外開放，引進自貿區（港）急需的海外人力資源服務企業，加強與港、澳、臺地區和“一帶一路”沿線國家的人力資源服務交流合作，鼓勵吸引境外發達人力資源市場機構“走進來”的同時，經過長期培育，鼓勵支持當地有條件的人力資源服務機構“走出去”開拓國際市場，參與國際人才競爭與合作。通過加強國際交流與合作，先試先行推動降低自貿區人力資源服務業市場準入壁壘。

（三）深化人力資源市場體制改革

建立政府宏觀調控、市場公平競爭、單位自主用人、個人自主擇業、人力資源服務機構誠信服務的人力資源流動配置機制，充分發揮市場在人力資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用。根據“管辦分離、政企分開、事企分開”的原則，推進公共服務和經營性服務分離改革、協同發展。鼓勵“官辦”人力資源企業“去行政化”，廣泛吸收社會資本，加快自身社會化、市場化改制步伐。做寬和鼓勵民營資本進入，進一步發展混合所有制人力資源服務產業，真正讓民營機構成為海南自貿區（港）人力資源服務業的主體力量。

（四）加強事中事后監管

嚴格遵守《人力資源市場暫行條例》，貫徹落實國務院“放管服”改革要求和人社部《關于“先照后證”改革后加強人力資源市場事中事后監管的意見》，推動“審批型”政府向“服務型”政府轉變。首先，依法規范實施人力資源市場許可；其次，綜合運用隨機抽查監管制度、守信激勵和失信懲戒機制、年報公示制度等創新監管方式，探索運用新興信息技術提升監管效能，強化日常監督檢查；第三，加強人力資源服務標準、管理信息平臺和監管隊伍等市場監管基礎建設；最后，強化人力資源服務機構主體責任，充分發揮行業協會作用，鼓勵社會監督，提升社會共同治理水平。

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