中國財政農業投入效益研究

林權 王敬民

【摘要】本文主要介紹我國財政對農業的投入及其效益狀況，從財政預算管理體制，農村城鎮化進程同管理監督體系方面分析了財政農業投入總量，農業補貼政策，地區差異以及監管機制等方面存在的問題和形成原因，并相應提出了加大財政扶持力度，完善農業補貼體系，合理分配保證地區間公平與加強監管等提高財政農業投入效益的相關對策。

【關鍵詞】農業 財政 投入

農業是國家自立的基礎，中國自古以農立國，作為一個人口大國，農業財政投入擁有其它投入主體不能代替的功能。近些年，我國從中央到地方的各級政府都針對農業問題出臺了相關的政策，但長期以來， 有限的農業財政投入存在著投入總量少、力度小、投入結構不盡合理、監管機制缺失等問題。隨著目前各國財政支農力度的加強，研究財政農業投入問題，對我國農業農村的發展，對社會主義經濟建設有著重要之意義。

一、現階段我國財政農業投入與效益現狀

從歷年至今的縱向比較來看，財政對農業方面的投入資金伴隨我國經濟的高速增長逐年增加，但是在財政總支出中，農業投入資金所占的比重遠遠不夠。在投入的增長總量上，總體上均處于徘徊或下降趨勢。從財政農業支出份額與農業GDP份額的比值等衡量財政農業支出相對規模的指標就可見一斑。

從與世界上其它國家或地區進行橫向比較結果來看，世界上大多國家都在工業化之前或在推動工業化實現的進程中，給予了農業大量支持。在當前在世界范圍內，一般發展中國家的財政農業投入也大都高于我國，像緬甸、巴基斯坦、印度等國，在這些國家，政府對農業的投入比重也大都占到15%上下，而我國作為農業大國，與這些國家相比，投入水平也稍遜于它們。

目前，我國農業投入用于直接農業生產辦實事的錢少，用于辦事人員的投入費用多，甚至時常發生事業費用小于行政費用、農業生產性支出遠低于事業費用的現象。

改革開放四十年來，在農業發展的不同階段，雖然增長速度有所波動，但總體的農業投入規模始終保持了穩定狀態，但盡管如此，每年財政對農業的投入，對比每年政府經常性收入來看，還要小一些，仍可以在一定程度上進行增加。此外，與農業相關的立法手段還不完全，在一些可以保證農業在一定時期內平穩增長的保障機制方面仍有缺失，這些都不利于農業的健康與可持續發展。

二、我國財政農業投入的主要問題

（一）財政對農業投入總量較低，力度不夠

從農業投入情況來看，財政農業總投入過低，農業生產的健康、快速發展難以得到保障。在現階段我國農業投入所占總支出的比重并沒有如期望的那樣提高，稍有提高，也是亦增亦長，不能保證穩定增長形勢，相反地，還呈現出了徘徊不前之趨勢，財政農業投入甚至達到過僅占全國財政支出的3%至4%左右，成為了近年農業投入的最低點，這里還包括了一些不直接用于促進農業生產的支出。

（二）農業補貼政策預期效果不明顯

部分補貼政策不盡合理也是一個十分突出的問題。我國農業補貼政策單一。補貼方式以暗補為主，已造成資金流失，有限資金不能形成合力，重點不夠突出，多以價格補貼為主，整個體系不夠科學，補貼方式，補貼效率都需要加以調整和完善。

（三）財政對農業投入存在地區不均衡現象

財政對不同地區的投入差異也較大。在我國的財政農業投入總量中，80%左右的份額由地方政府財政投入所占據，每個地區的農業投入量也因此主要取決于當地政府，而地方政府的農業財政投入并沒有固定之標準。

就是說，在國內經濟發展較快的地區，諸如東南沿海各省，當地財政支農的力度與規模也就相應的大一些，政策落實得也就好；相反，在國內經濟相對落后的地區，諸如中西部省份，當地所受的財政農業投入也就力度弱一些，規模小一些，政策落實緩慢；至于經濟發展介于前兩者之間的省份，其所受財政支農規模和力度也自然介于二者之間。

農業財政投入與地方省份經濟發展水平相掛鉤，這一現象不僅阻礙了農業投入的公平發展，還會拉大各地區貧富差距，已成為影響財政支農與地方發展的不利因素。

（四）財政對農業投入監管不到位

我國現階段并沒有成立統一負責農業財政投入的部門。因為以上原因就使得挪用擠占財政撥付的農業投入資金的現象普遍存在。

據調查統計，超過四分之一的國家財政對農業的投入資金被短期內或長時間移作它用，往往不能及時到位或根本不能到位。在財政緊張的一些年度，許多地方政府計劃支農這一塊的資金就往往不能夠按時到位，或由于周轉問題無法完全地用于農業生產之中。

三、我國財政農業投入效益問題產生的原因

（一）農村城鎮化建設不夠完善

城鎮化進程速度極大影響了財政農業投入所取得的效益。

加快農村城鎮化建設，有利于整合農村的生產資源，拓展農業的內在競爭力與發展空間，擴大農產品消費市場，提高農民生產積極性，進而提高農業生產效率。同時，城鎮化的完善發展可以改善農業產品供求關系，利于促進農產品產業鏈的成熟，為農業的深層發展形成助推。

而現階段來看，我國農村城鎮化還不完善，這就不利于我國農業規模化，產業化，市場化的形成以及農業現代化的實現。城鎮化滯后，使得大量農村剩余勞動力無處轉移，降低了生產流通的組織化程度，無法有效協調人口與環境資源的矛盾，有損農業的經濟效益。

（二）監督管理體制與預算管理體制不健全

監督機制的不健全是造成我國財政農業支出資金流失的重要原因。我國在財政投入方面的監察并未完全健全，主要的行政監督與審查監督兩種主要監督方式效果也不明顯，欠缺對支農資金后期效果的追蹤，從而使得財政農業投入資金在使用過程中被擠占、挪用和亂支亂花等問題仍舊突出。大多支農資金被用于行政管理費用，不能夠直接是農業受益，使投入效益大大下降。

目前我國中央與地方政府預算管理體制還不盡完善也是另一大原因，自1994年分稅制改革后，雖然中央財政的集中度得到了提高，但原有的中央與地方事權劃分界限模糊不清，交叉混淆，劃分不明確等問題仍然未得到解決。

中央對地方事權下放過度，而地方缺乏與之相匹配的財力保障，導致一些地方政府在一定程度上出現了財力緊張的局面。這就在一定程度上忽視了各地區差異，也束縛了地方的自主性。

四、提高財政農業投入效益的對策

（一）加大財政對農業投入總量與力度，加強科技創新

各級政府要增加財政對農業的投入，就首先要在思想上引起對農業的重視，“富國必以本業”，從中央到地方，各級政府應該充分認識到農業的重要作用，加大財政支持“三農”，和建設農村城鎮化的力度，逐步建立財政支農資金的穩定增長機制；亦應通過加強對農村地區基礎設施和生態環境改善，來實現農業的可持續發展、提高綜合生產能力。

遍觀世界，一國農業科技水平欲得到提高和發展，都需得到國家財政的投入支持。加大對農業科技創新投入，通過小農戶與現代農業有機結合，適應市場需求、提高農產品品質、推進生產方式轉型升級，提高競爭力，改變農業技術落后的局面，以農業科技創新助推農業供給側結構性改革。

（二）完善農業補貼政策體系

以立法形式對部分農業補貼政策進行確立，加強申請批復核實。在價格補貼政策上，格局農產品的生產成本與適當利潤，形成保護價格來保護農民收益；在農業產品的出口方面，加大出口補貼，避免農產品過剩問題。

同時以農業保險補貼的形式來減少因自然災害而遭受的經濟損失，適當增加農業“綠色補貼”，將保證農民收益與改善農村生態環境相結合。加大對農業科技教育和研發，以及對人才培訓的支持，建成健全系統，協同性強的補貼政策體系。

（三）合理分配財政支農資金，保證地區間平衡

財政農業投入在地域空間上的不合理分配，既影響了各地的農業經濟發展水平，也間接影響到各地的農民收入和經濟發展，甚至拉大不同地區貧富差距。

國家財政部門應當對各省市的各級政府對農業投資占財政總支出的比重進行明確計劃和預算，從而進行合理地分配支農資金，對于相對落后的貧困地區省份，應加大資金的投入力度，且必須保證資金落實到位，以及不同地區間的均衡成長。同時各級政府應當優先安排對農業資金的投入，確保新增財力向農業落實。

（四）健全完善財政農業投入監督管理機制

健全和完善財政農業投入監督管理機制，需要加快建設農業投入預算、執行、使用及項目管理等不同環節的監督制度，來保證資金的有效使用，并加大檢查力度以確保相關支農政策、法規的全面落實；采取相應的法律和行政手段并且制定相應的投資法律政策條例來監督農業投入資金的使用，約束不當現象，加快對農業投資行為進行規范。與此同時，政府還要應該加大對農業投入進程的監督執法力度，切實保證國家財政投入適當向農業傾斜，真正合理落實到位，增加能使農業直接受益領域的財政支出，適當減少那些無關費用，合并那些分工復雜繁瑣的相關部門，成立統一的農業部門，這樣一來，一方面可以提高農業行政管理效率，另一方面可以減少農業行政管理費用的不必要支出。通過完善監管節省下來的資金既可以用于支援農業生產的支出，確保農民收入穩步增長，亦可進一步優化農村產業結構，加快推進社會主義新農村建設。

參考文獻

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作者簡介：林權（1978-），男，遼寧大連人，大連財經學院教授，研究方向：財政理論與實踐；王敬民（1997-），漢族，遼寧沈陽人，本科學歷，專業：財政學。