專營制下古代鹽業的“官營”與“民營”變遷考

【摘要】食鹽專營制是我國古代長期實施的一項經濟制度。對于食鹽的生產、收購、運輸、銷售等環節，封建統治者、特許鹽商和普通鹽民在在漫長的歷史演變中所占據的地位不斷變化?？傮w而言，我國古代鹽業中的“官營”成分經歷了一個“直接專營”色彩逐漸加強，又逐步轉向“間接專營”的過程。我們就“取民有度”這一維度對古代食鹽經濟制度的評價，一方面要考慮由食鹽專營獲得的財政收入是否用于國家和民眾所需，另一方面應思考，相近的“鹽制”經過不同的“鹽政”加以實施，于民眾也會產生不同的影響。

【關鍵詞】中國古代 專營制 鹽業 官營 民營

一、引言

縱觀我國的鹽業史，歷代政府曾經采用的鹽業政策有無稅制、征稅制和專營制（吳慧，1990：3）。無稅制是指將食鹽視為市場上流通的一種普通商品，不在生產環節課征專門的稅收。征稅制就是在生產環節針對食鹽征收專門稅收。專營制，僅就其字面意思而言，就是由官府壟斷食鹽的經營，禁止私人介入生產流通等環節，以實現“利出一孔”（林文勛，2003：9）。在我國，食鹽的專營制可以溯源至春秋時期管仲在齊國為相之時（廖品龍，1988：3），并在成為此后多數朝代采用的鹽業政策。

自開采或煮制始，食鹽大致會經歷生產、收購、運輸、銷售四個環節。應當注意的是，在不同的歷史階段，食鹽專營制對各環節的“官營”與“民營”選擇存在不同的具體做法，并由此對民眾生活產生了不同影響：或是“人民多文綵布帛魚鹽”{1}或是“征斂無度”致使“民人苦病”{2}。因而不能將“專營制”一概等同于“官營”或“官賣”。如果前述四個環節完全由政府壟斷，則可稱為“完全專營制”；而若是政府只獨占其中的一個或二個環節，例如生產和銷售環節，或收購和銷售環節，抑或是將其交給經過政府許可的商人后，再進一步轉賣給民眾，則稱之為“部分專營制”（[日]藤井宏，1989a：67）。

由此，本文將在前人研究的基礎上，首先梳理我國實施食鹽專營制時期對于“官營”、“民營”進退選擇的變遷，然后總結歷代對于“政府聚財”與“取民有度”的兼顧得失，以及其中就政府與市場關系等問題為當下提供的歷史鏡鑒。

二、古代食鹽專營制的“官營”與“民營”變遷

（一）專營制實施前：廣泛的“民營”

管仲之前，食鹽最多僅是貢品{3}，統治者對其生產經營幾乎沒有任何管制{4}。不過，雖然西周時期的鹽業整體處于“無政府狀態”（呂世忠，1998：12），但在當時，我國已經形成了“聚庸煮鹽”{5}——即雇傭勞動者開展食鹽集體生產的生產組織形式{6}。其中，“富商大賈”為代表的私人鹽商既控制了煮鹽活動的生產環節{7}，還控制了食鹽的運輸、銷售環節{8}。其雇傭的勞動者主要來自于貧農{9}、“亡命者”{10}以及“放流人民”{11}群體。這一時期食鹽的規?；a為統治者實施專營制壟斷鹽利奠定了基礎。寬松的管制環境也讓推廣鹽業成為促進經濟發展，進而實現國家由“人民寡”到“人物歸之”{12}的催化劑。

（二）最早的食鹽專營制：官民并產、官收、官運、官銷

管仲為相時，齊國成為最早實施食鹽專營的國家，并采用了由政府統一收購（運輸），進而統一定價銷售的鹽業專營政策{13}，即“官收、官運、官銷”。雖然就鹽業生產環節“官營”與“民營”間的主輔關系，學界似乎仍未有定論：既有學者認為管仲的專營政策是以民產為主，官產為輔，如呂世忠（1998：13）；也有學者持“官產為主，民產為輔”的觀點，如廖品龍（1998：5）。但可以明確的是，在當時齊國的食鹽生產中，官產與民產是并存的，而且兩者生產目的不盡相同。官制之鹽主要是為了通過有計劃的規模化生產，建立由政府壟斷運輸銷售的食鹽對外貿易{14}，進而迅速獲得大量財富。民制之鹽主要用于滿足齊國國內的消費，以寓稅于價的方式取得鹽稅收入，供給國家財用。

在這一階段，雖然政府控制了食鹽的運輸和銷售環節，并對國內民眾實行計口授鹽，但總體而言對食鹽的加價并不高：僅在每升鹽的市場價格之上加收半錢，或至多一到二錢{15}。這種做法既使統治者獲得“百倍歸于上”的鹽利，增加了財政收入；也實現了取諸民眾無形而有度，使民眾不易感到鹽稅成為其過重負擔。到齊景公時期，曾一度廢除了官民生產并行的鹽業政策，盡收民產為官產，最終造成鹽價上漲，民眾苦不堪言{16}。這種與民奪利的政策也很快被廢止。

（三）漢武帝時期的食鹽專營制：官產、官收、官運、官銷

戰國直至西漢中前期，政府對鹽業主要實行征稅制，將鹽場產運銷各環節的經營權完全交給私人，只通過征收租稅的形式獲得鹽業的“專山澤之利”（影山剛，1990：70；史繼剛，2003：9）。戰國以來鹽業發展實際情況，構成了漢武帝時實施食鹽專營制的前提和制約。漢武帝時期的食鹽專營制，對于食鹽的生產和運輸銷售等環節分別采用了不同的經營辦法：首先，政府憑借壟斷的所有權，禁止了私人鹽場的設立，并將官有鹽場及制鹽設備——“牢盆”{17}交由經募集而來的“自給費”的鹽民經營生產；其次，政府以“予用”{18}的形式給予鹽民生產費用，亦即照價收購私人經營者產出的食鹽；再次，政府通過專門從事貿易的官商實現食鹽流通{19}，進而向民眾實行專賣，即官產、官收、官運、官銷。不過這一時期的食鹽專營制仍然不是完全的“官營”：一方面，戰國以來經營食鹽而致巨富的商人如東郭咸陽{20}搖身一變成為推行改革、實施鹽業專營的官員，經政府認可的私人鹽商事實上仍在進行食鹽的經營活動，這也是一些學者如蘇誠鑒（1988：16）以之為“民產”的原因；另一方面，出于臨時開辟民間收入來源{21}的需要，或是由于偏遠地區食鹽產銷不便，西漢時期仍然（至少是間歇地）存在一部分民間食鹽小規模經營（影山剛，1990：71）。

在這種政策下，政府與擁有特許權的鹽商巨賈都能獲得豐厚的利潤，而普通民眾只得忍受食鹽“價貴”以至“淡食”之苦：西漢實施食鹽專營制之前，鹽和糧食等日常消費品的價格基本一致，民眾尚可接受{22}；專營之后，食鹽價格相較其他商品快速上漲，民眾因鹽價高企陷入困頓，而被迫減少食鹽消費{23}。以致漢宣帝時不得不下詔平抑鹽價{24}。此后，食鹽專營制一直延續至新莽時期，并在皇族及豪門變本加厲地壟斷聚斂之下，加速了新莽政權的滅亡。

（四）東漢至唐：專營制的回歸

以東漢重置鹽官，對食鹽復行征稅制為開端，我國進入了專營、征稅、無稅三制交替而行，并以民產、商運、商銷為主的歷史階段。其中，在北魏建國之后的108年，以及隋開皇三年（公元583年）{25}至唐開元元年（公元713年）{26}的130年，總計約238年的時間里鹽法較為寬松，對食鹽的生產、運輸和銷售環節都采用的是無稅制（廖品龍1988：9）。此外，唐代還出現了“以鹽代租”等變相的食鹽征稅制（吉成名，2000：25）。

唐朝為恢復實施專營制經歷了三個階段：其一，天寶年間，以劉彤為代表的部分官員發出食鹽改由官營的動議。這一政策雖然最后未能施行，但反映出唐代的鹽業政策導向開始由促進生產發展向增加財政收入轉變。其二，自安史之亂以降，唐朝中央陷入了對外抵御異族犯邊、對內鎮壓藩鎮叛亂的戰爭泥潭，于是第五琦于乾元元年（公元758年）起針對食鹽實行“民產、官收、官運、官銷”的專營辦法，并逐步加強了政府對鹽業、鹽場的管理。期間，官銷食鹽價格提高了十一倍{27}。但是，通過與同時期米價的上漲幅度{28}的比較可知，由其導致的民眾負擔的加重仍然較低。其三，至寶應年間，劉晏全面推行“民產、官收、商運、商銷（輔以官運、官銷）”的食鹽專營制，即后世所稱“就場專賣制”：在海鹽的主要產銷區設置了包括“十三巡院、四場、十監”在內的政府管理機構，指導鹽民提升制鹽技術，增加官有鹽倉的數量，還向商鹽不至的邊遠地區運輸官鹽，以設立便民利民的“常平鹽”。劉晏的改革是以發展生產而非提高鹽價的方式促進財政收入的增長（吉成名，2000：27），實現了對于“有遺利在民”{29}的兼顧。

唐代中后期的食鹽專賣制，政府直接管理鹽業各環節的“直接專營”色彩不斷加強，盤剝愈烈{30}，形成了“天下之賦，鹽利居半”{31}的局面，使得食鹽專營之利成為了唐朝在安史之亂后繼續維持一個半世紀統治的重要財政支柱。

（五）宋代以后：“官不收鹽”的承包專營

在宋（遼、金）、元、明、清等朝代，食鹽專營制日漸完備（史繼剛，2004；郭正忠，1998；吳慧，1988；李三謀，2000；魯子健，1991），并總體上呈現出兩個特點：第一個特點是，“官不收鹽”，即通過采用鹽引之法，政府逐步將收購等環節承包給商人。因而在這一歷史階段的大多數時間里，食鹽專營制采用的是“民產、商收、商運、商銷（輔以官運、官銷）”的辦法，由唐以前的“直接專營”轉為了“間接專營”。第二個特點是，懲罰愈嚴，私鹽愈盛。這一方面是由封建統治者與專營制下形成的鹽商階層聯合對民眾進行苛重剝削所導致的；另一方面則是由于食鹽專營造成了食鹽供需之間的嚴重脫節，民眾只得通過“黑市”滿足食鹽消費需求。

三、食鹽專營制變遷的啟示

（一）應正確看待“官營”與“民營”的歷史作用

總覽我國食鹽經濟政策變遷，首先應擺脫“‘官營擅于剝削壓榨，而‘民營（或‘商營）利于生產發展”的觀點的桎梏。事實上，“官營”與“民營”之辯具有政治和經濟雙重意義：在市場經濟法制遠不完善的封建社會時期，政府放任市場活動不加干預，只會坐使豪門巨室獨占山澤工商之利，進而形成腐蝕政權的特權商人階層，最終導致出現官商利害相共、豪商壟斷盤剝的局面——例如明中期以后積累的“專商世襲、占中賣窩”問題。漢武帝時期食鹽專營的目的之一就是限制地方豪強坐大，危及政權穩定。

此外，單就經濟效益而言，“官營”也可以實現利大于弊。唐代出現的、為平抑鹽價以及供給偏遠地區而設立的“常平鹽”，就是政府在市場失靈的情況下干預經濟活動，與民為利，提升民眾福利水平的例證。

（二）取民是否有度，在于鹽利的最終用途

應當認識到，“取民有度”不僅是“取之于民有度”，還須“用之于民有度”。古代政權通過食鹽專營取得的財政收入，若用于國家抵御外侮、拯救政權危難，則可以發揮“定海神針”的作用，使得政治經濟重歸穩定，社會恢復和平發展。此時的專營雖然可能造成了一段時期內民眾經濟負擔絕對量的增加，但相對而言，實難稱之為“苛政”。諸如桑弘羊、第五琦、劉晏等推行的鹽業政策就可列為此類。反觀新莽與唐后期為滿足統治集團奢侈欲望而實施的、以聚斂為目的的食鹽專營，就很難看到統治階級采取整肅吏治、懲治貪腐等意在“取民有度”的自我約束。于是，專營制也不可能繼續發揮積極作用。

（三）取民是否有度，在于實施鹽制的鹽政善惡

借鑒吳慧（1990：8）的做法，食鹽專營可劃分為“鹽制”和“鹽政”分別加以分析。前者是指食鹽經濟制度，如專營制、征稅制；后者則涉及政府的鹽務機構設置、官吏清廉程度等問題。相近的“鹽制”在不同“鹽政”下的應用，可得不同的結果：例如，管仲提出的“計口授鹽”在制度設計上本可以實現增加財政收入和盡量降低民眾稅收痛苦的雙贏局面。但至五代和北宋時期的“配賒”、“計口配售”，卻成為了強制攤派，甚至“官不給鹽而仍令納錢”掠奪行徑。這正是由于該時期將食鹽銷售的“歲額”與官員的政績考核掛鉤，從而形成了損害民眾利益和社會整體福利的逆向激勵。此即“政清而取之薄，管榷亦無害于民”{32}是也。

注釋

{1}《史記·貨殖列傳》。

{2}《左傳·昭公二十年》。

{3}《尚書·禹貢》。

{4}《史記·齊太公世家》。

{5}《管子·地數篇》。

{6}影山剛（1990：66）認為，“聚庸煮鹽”至少可以說明西漢中期以前的民間食鹽生產組織形式。

{7}《史記·平準書》。

{8}《管子·地數篇》。

{9}《管子·地數篇》。

{10}《史記·吳王濞列傳》。

{11}《鹽鐵論·復古篇》。

{12}《史記·貨殖列傳》。

{13}《管子·海王篇》。

{14}《管子·輕重甲》。

{15}《管子·海王篇》。

{16}《左傳·昭公二十年》。

{17}對于“愿募民自給費因官器作煮鹽官與牢盆”（《史記·平準書》），本文采納日本學者藤井宏（1989b：75）的見解，認為“牢盆”是“堅固的煮鹽盆”，即政府提供食鹽生產設備。從所有權上看，食鹽的生產環節屬于官營。

{18}《鹽鐵論·刺權》。

{19}《鹽鐵論·本議篇》。

{20}《史記·平準書》。

{21}《漢書·平當傳》。

{22}《鹽鐵論·水旱》。

{23}《鹽鐵論·水旱》。

{24}《漢書·宣帝紀》。

{25}《隋書·食貨志》。

{26}《通典·食貨》。

{27}《新唐書·食貨四》。

{28}《新唐書·食貨一》。

{29}《新唐書·食貨四》。

{30}《新唐書·食貨四》。

{31}《新唐書·食貨四》。

{32}《中國的酒類專賣》。

參考文獻

[1]影山剛，顧南，顧學稼.中國古代鹽業的生產組織與經營形態——專賣制度前的情況[J].鹽業史研究，1990（1）：62-73.

[2]吳慧.中國食鹽專賣的歷史考察[J].鹽業史研究，1990（4）：3-12.

[3]廖品龍.中國鹽業專賣溯源[J].鹽業史研究，1988（4）：3-10.

[4]呂世忠.先秦時期山東的鹽業[J].鹽業史研究，1998（3）：10-15.

[5]廖品龍.中國鹽業專賣溯源[J].鹽業史研究，1988（4）：3-10.

[6]史繼剛.中國古代私鹽的產生和發展[J].鹽業史研究，2003（4）：8-13.

[7]藤井宏，劉淼.漢代鹽鐵專賣的實態——圍繞《史記·平準書》記載諸問題[J].鹽業史研究，1989（3）：67-81.

[8]藤井宏，劉淼.漢代鹽鐵專賣的實態（續）——圍繞《史記·平準書》記載諸問題[J].鹽業史研究，1989（4）：63-76.

[9]林文勛.中國古代專賣制度的源起與歷史作用——立足于鹽專賣制的考察[J].鹽業史研究，2003（3）：9-17.

作者簡介：梧題（1992-），男，廣西南寧人，碩士研究生，任職于中央財經大學財政稅務學院，主要研究方向：財政理論。