新型城鎮化建設的法治保障：一個研究框架

陳柏峰，王裕根

伴隨著《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》）的出臺，我國城鎮化建設將進入一個新的階段。新型城鎮化建設將樹立以人為核心的發展理念，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，統籌城鄉一體化發展，科學規劃和布局，并不斷創新和提升城鄉社會治理水平。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對改革開放以來法治建設方面的經驗進行了總結，并對今后的法治建設做出了全面、細致的部署，這標志著我國法治建設進入新階段，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出。新型城鎮化的發展，為中國法治道路提供了新的觀察視角，提出了新問題。如何構建與新型城鎮化相適應的法治體系，改進國家權力的運作模式，維護公民權益和提升公民法治意識，完善有助于推動城鎮化進程的法律制度和體制機制，為新型城鎮化的積極、穩妥、有序推進提供法治保障，成為一個新的重要課題。

新型城鎮化建設的核心是“人的城鎮化”。這表明，在中國城鎮化建設過程中，不僅要關注城市物質形態的變化，更需要把目光投向市民社會和公共空間的建設上，從人的角色內涵轉變和生活方式的轉型角度去重新理解和規劃城鎮化戰略。①文軍：《回到“人”的城市化：城市化的戰略轉型與意義重建》，《探索與爭鳴》2013年第1期。“人的城鎮化”不能停留在文本上的口號宣傳，應該直面新型城鎮化建設中的具體問題。同樣，“人的城鎮化”不僅表現為一種城鎮化的理想狀態或者結果，更多的應體現為關注城鎮化具體問題的解決過程。在新型城鎮化建設中，農業轉移人口如何享受與城市戶籍人口均等的公共服務、如何分配土地財政中的收益、如何融入城市社會空間實現城鄉社區治理法治化、如何運用多元化救濟手段維護自己的合法權益，依然是新型城鎮化建設中不可回避的問題。解決這些問題并不能停留在抽象的規范層面探討，而應該結合城鄉社會結構轉型的大背景，深入分析這些問題的發生機制。與此同時，還應該以問題為導向，圍繞“人的城鎮化”相關問題，在經驗層面分析法律制度在實現“人的城鎮化”目標中發揮的功能及其限度，從而為順利推進新型城鎮化建設提供有效的法治保障。

一、“人的城鎮化”的基本維度

“以人為本、公平分享”是《規劃》提出的首要原則，其內涵是“以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果”。②《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》,http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201605/t20160505_800839.html,2017-12-13。從更加具體的社會關系層面來看，“人的城鎮化”具體體現為四個基本維度：農業轉移人口的基本保障與公共服務問題（人的維度）、農業人口轉移過程中的土地問題（地的維度）、城鎮化進程中的社會治理問題（事的維度）、城鎮化進程中的權益保障問題（權的維度）。透過人—地—事—權這四個基本維度，能夠從一個中觀的層面去理解“人的城鎮化”的基本內涵。

首先，城鎮化進程中人的維度，主要問題在于農業轉移人口享受與城市戶籍人口均等的民生保障和公共服務問題。《規劃》指出，“要合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化”，這意味著農業轉移人口進入城鎮的目標是“市民化”。“市民化”能夠讓農業轉移人口感受到城市的主人翁精神，積極參與到城市建設中，增強農業轉移人口的歸屬感。要使農業轉移人口市民化，最直接的舉措就是讓農業轉移人口享受城鎮化的基本公共服務，使其感受到新型城鎮化建設帶來的發展成果。對此，《規劃》明確提出，要“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，這既貫徹了以人為本的新型城鎮化建設理念，也是“人的城鎮化”建設的基本要求。

其次，城鎮化進程中地的維度，主要問題在于農業人口轉移過程中土地權益要得到充分保障。隨著大量農業轉移人口在城市安家定居，農業轉移人口與農村宅基地、耕地日漸分離，農業轉移人口對土地的依賴性慢慢減少。與此同時，城鎮化建設需要大量的土地供應，土地資源的需求與農地供給之間存在深刻的張力。政府需要推進農村宅基地復墾，實行城鄉建設用地指標增減掛鉤，并不斷加快城郊土地征收，以滿足城鎮化建設的用地需求。城鎮化建設也提高了城郊土地的增值收益。對此，《規劃》明確指出，“要加強農村土地綜合整治、規范城鄉建設用地增減掛鉤”“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，保障被征地農民長遠發展生計”。③《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》,http://ghs.ndrc.gov.cn/zttp/xxczhjs/ghzc/201605/t20160505_800839.html,2017-12-13。這意味著，政府在制定土地增值收益分配計劃時，要堅持土地的社會保障功能不變，確保農業轉移人口以及部分失地農民的土地權益不能受損，使全體居民共享城鎮化帶來的發展成果。

再次，城鎮化進程中事的維度，主要問題在于農業轉移人口如何有效融入城鄉社區治理中。隨著農業轉移人口大量進城，社會流動人口增加，城市社會變得“擁擠”，①陳柏峰：《擁擠社會的法治》，《南風窗》2014年第25期。由此需要加強社會治理。社會治理區別于社會管理的重要方面在于，它要求政府與社會互動，強調政府與社會組織合作治理，更加尊重個體在社區建設中的積極功能。為了有效保障農業轉移人口融入社區治理中，使農業轉移人口積極參與社區的建設，《規劃》明確指出，城市社會治理堅持“以人為本、服務優先”的理念，充分發揮社區自治和服務的功能，創新社會治安綜合治理，逐步提高城市治理水平。與此同時，政府推行“撤村并居”“村改社”以及“農民上樓”政策，也給鄉村治理帶來了新的挑戰。為此，《規劃》指出，要在尊重農民意愿的基礎上，科學引導農村住宅和居民點建設，方便農民生產生活，不斷改善農村基礎設施，完善農村社會保障體系，推進鄉村治理現代化。從城市和農村治理的理念來看，這都體現了新型城鎮化建設以人為核心的城鄉一體化發展的理念。

最后，城鎮化進程中權的維度，主要問題在于城鎮化過程中的相關權益救濟要能得到制度性回應。隨著城鄉社會結構的不斷轉型，各種利益矛盾和沖突不斷增加，農業轉移人口參與城鎮化建設過程中，難免會產生征地、勞資、醫療、社保等糾紛。這些糾紛的解決往往涉及實現人的基本權利。由于每個糾紛類型以及人的糾紛解決需求不一樣，人的權益救濟方式也不一樣。受制于法律觀念結構的制約，部分農民通常會選擇非訴訟的方式維護自己的權益。而隨著人的權利救濟方式日益多元化，既有的司法制度資源難以回應人的權利救濟需要。在糾紛解決的制度供給方面，國家尊重人的多元化糾紛解決需求，通過改革和完善多元化糾紛機制，②參見《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（法發〔2016〕14號），http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-22742.html.不斷健全訴訟、仲裁、調解以及和解等制度措施，這不僅保障了人的基本權利的實現，也在一定程度上為促進社區治理體系和治理能力現代化提供了制度支持。

堅持以人為核心的城鎮化建設理念，需要正確把握上述人—地—事—權四個基本維度。這四個維度分別體現了新型城鎮化建設中人（民生保障）、地（地權保障）、事（社會治理）以及權（權益救濟）等基本面向。其中，正確處理好農業轉移人口與城市戶籍人口的關系，使農業轉移人口市民化，均等享受城鎮的基本公共服務，這是“人的城鎮化”的基本目標。而解決好農業轉移人口的土地權益、農業轉移人口有效融入社區治理體系以及農業轉移人口的權益救濟等方面問題都是圍繞實現“人的城鎮化”目標的具體展開。由于這些不同的面向構成新型城鎮化建設的整體系統，也是展現新型城鎮化建設的重要窗口，所以它們相互聯系，并有機統一于“人的城鎮化”建設理念之中。針對不同領域的具體問題，如何貫徹以人為本的城鎮化發展理念，則需要相應法律制度和政策予以回應。

二、人的維度：農業轉移人口市民化的法治保障

“市民化”的基本內涵是讓有條件的農業轉移人口的戶籍變成城市戶籍，從而在教育、醫療、社保、住房等方面與城市戶籍人口享受均等的基本公共服務。這意味著，改革戶籍制度是實現農業轉移人口享受均等化的基本公共服務的關鍵前提。這是因為，城鄉戶口的差異最主要體現在與戶籍相聯系的基本公共服務待遇上的差異，只有逐漸消除戶籍身份的差別待遇，才能在制度上讓農業轉移人口與城市戶籍人口享受均等化的基本公共服務。由此，統籌解決城鄉戶籍的身份差異以及實現基本公共服務均等化便成為推進農業轉移人口市民化的重大難題。

一方面，在農業轉移人口市民化的過程中，長期形成的城鄉二元結構并不會短期消除，以戶籍作為資源分配依據的現象依然存在。受戶籍身份的制約，城鄉之間的人口流動受到行政限制，我國逐漸形成了城鄉二元的經濟社會結構，城市和農村之間無形當中搭建了一座“社會城墻”。這種社會城墻雖然比以前已有大大弱化，但至今仍然廣泛存在，影響著人們的觀念行為。例如在日常生活中，從人們的言語交談也都能經常聽聞“城里人”“鄉下人”“哪個城市的戶口值錢”“哪個城市的戶口不值錢”“寧要上海一張床、不要外地一棟房”等話語，這表明城鄉戶籍之間的身份差異以及城市之間的等級差異依然存在于人的潛意識當中。此外，有些企事業單位為了引進優秀人才，不惜以解決“落戶”問題作為優惠待遇；有些企事業單位則在招聘條件中直接限定為本地戶籍或者注明本地戶籍優先，而沒有本地戶籍的人可能遭受“合同工”聘用待遇。這雖反映了不同城市之間戶籍政策的差異，但同時也表明我國戶籍的社會資源分配功能依然存在，并直接影響著社會人口的流動。盡管國家推行居住證制度，在制度上加快了社會人口的流動性，但以戶籍作為享受基本公共服務的分配標準依然存在于不同城市的戶籍政策之中。也即，各地戶籍制度改革改變一些黏附內容，而沒有完全改變戶籍制度的粘附機制。①陸益龍：《戶籍：一種對中國城市化制度性的扭曲》，《探索與爭鳴》2012年第12期。

另一方面，地方財政難以滿足農業轉移人口的公共服務需求，導致城市內部出現新的二元結構。大量的農業轉移人口進城，需要加強城鎮的公共服務能力，而城鎮公共服務能力與地方政府財政負擔能力有關。公共物品的供給主要取決于地方財政實力，地方財政實力較強的城鎮能夠惠及大部分農業轉移人口，相反，地方財政實力比較弱的城鎮則難以滿足農業轉移人口市民化的需求。由于每一個城市的財政水平不一樣，每個城市提供公共資源的能力也不一樣。囿于地方政府財力限制，城鎮的基本公共服務資源的供給總是有限的。大量的農業人口轉移到城市，公共資源的供給和人口需求之間總是存在矛盾。盡管國家基本法律規定農業轉移人口與城市戶籍人口同等享受基本公共服務，但這種法律形式上的平等并不必然導致公共服務的均等化配置。例如在教育領域，國家憲法和相關法律都規定公民的受教育權，而在現實生活中，雖然一線城市的教育資源豐富，但城市戶籍人口和農業轉移人口的總量也比較多，教育資源的供給與需求之間存在張力，這導致教育資源并不能滿足大量的農業轉移人口及其隨遷子女的需求。如果部分農業轉移人口無法得到滿足，這又集中體現為農業轉移人口不能與城市戶籍人口享受均等的基本公共服務，那么就會造成城市內部新的二元結構。這種新的二元結構一旦形成，不僅加大了農業轉移人口的市民化困境，而且帶來城市社會治理難題。

上述兩方面問題在《規劃》中也得到制度性回應。《規劃》明確指出，要妥善推進戶籍制度改革，堅持分類推進，結合城市發展規模、地域輻射范圍以及空間承載能力合理設置農業轉移人口進城落戶的限制措施。然而，這些頂層制度設計需要具體法律制度給予回應。一是要在法律上規定政府制定的戶籍政策需要得到專家、社會組織等有關方面充分論證，并接受上級政府及人大機關的備案審查，防止不同城市之間的戶籍政策出現排斥性和封閉性，以遏制地方保護主義抬頭。通過采取此種制度措施，可以使得農業轉移人口在城鄉之間以及不同城市之間自由流動，這對于縮小城市之間的差距、推動城鄉一體化發展具有重要意義。二是要加強政府預算法律制度建設，規范地方政府公共財政資源的使用，確保公共財政資源更多傾向于民生領域。公共財政資源的使用應該確保實現社會公平。這就要求，不僅在程序上保證基本公共服務的申領方面進行公開，而且在配置基本公共服務資源方面要向一些農業轉移人口中的弱勢群體傾斜，以保障基本公共資源分配的實質公平。三是全面落實居住證制度，并在具體實施細則中規定農業轉移人口參與城市公共資源分配和管理的程序，讓公共資源的分配更加民主。當前，農業轉移人口在享受基本公共服務的過程中依然受到城市戶籍的影響，許多基本公共服務仍然以戶籍作為分配的主要依據。雖然國家推進了居住證制度并在許多城市逐漸實行試點，但由于農業轉移人口長期受到城鄉二元結構的影響，城市基本公共服務的相對被剝奪感一直存在。因此，應該加大居住證制度實施的宣傳力度，主動公開居住證申領條件和范圍，保證農業轉移人口了解申領居住證的配套福利待遇，不斷提高農業轉移人口在城鎮生活的預期，努力讓農業轉移人口在城鎮里能站穩腳跟。

三、地的維度：城鎮化建設中的地權法治保障

大量農業人口轉為城市人口之后，農業轉移人口的土地權益問題值得關注。首先，城鎮化建設給農業轉移人口提供了大量的就業機會，許多農民不斷涌入城市，并有相當一部分的農業轉移人口在城市定居，而這部分人在農村仍有宅基地，農村宅基地存在大量閑置的情況。其次，地方政府為了增加城市建設用地指標，擴充土地財政收入，在農村推行“撤村并居”“村改社”“農民上樓”等政策以騰出建設用地指標，實行城鄉建設用地增減掛鉤和占補平衡，以滿足城鎮化建設的用地需求。最后，隨著城鎮建設規劃不斷擴大，地方政府與城郊農民的土地利益博弈成為常態化現象，“釘子戶”“拆二代”情況越來越普遍。隨著城鄉社會結構的加快轉型、城鎮化建設的深入推進，上述現象日益錯綜復雜交織在一起，日益演變并產生了許多社會問題。

第一，地方政府在“土地財政”約束下行為，容易屏蔽不同農民對土地的依賴程度，可能忽視不同農民的土地權益。一方面，地方政府通過“土地財政”的運作不斷推進城鎮化建設。隨著城鎮化各種項目不斷推進，城市建設用地的需求不斷增加，據《規劃》顯示，1996—2012年，全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬畝；2010—2012年，全國建設用地年均增加953萬畝，其中城鎮建設用地年均增加515萬畝。城鎮建設用地指標增加，給地方帶來了“土地財政”。自實行分稅制改革以來，地方財政收入主要來源于土地開發、征收和轉讓，進而形成“土地財政”。①周飛舟：《大興土木：土地財政與地方政府行為》，《經濟社會體制比較》2010年第3期。按照中央與地方財權和事權的劃分，地方政府的財政要承擔大部分基本公共服務的支出責任，但地方政府并沒有充分的財力資源，常常需要以“土地財政”的方式補充。地方政府通過“土地財政”的形式不斷改善基礎設施，發展城市房地產經濟，吸引產業聚集，不斷推進城鎮化建設。

另一方面，地方政府需要采取措施增加城市建設用地指標，以維持“土地財政”的正常運轉。由于城市建設用地資源的稀缺性，以及城市建設用地指標的不斷增加，所以需要地方政府采取有力措施緩解土地需求與供應之間的矛盾。實踐中，地方政府通過推行“撤村并點”“農民上樓”等形式實行城鄉建設用地增減掛鉤和占補平衡，從而增加城市建設用地指標。四川成都是最早推行城鄉建設用地增減掛鉤的城市之一，通過土地整理以及建設新型農村社區的辦法，鼓勵“農民上樓”，并引入工商資本下鄉，開展土地規模化經營。這既滿足了城市建設用地的需要，也在一定程度促進了農村的產業結構升級。然而在此過程中，由于部分農民缺乏與工商資本的談判能力，這使得部分農業人口的土地權益在工商資本面前無法得到顯現。大量的工商資本下鄉擠壓了部分農民土地經營權益的增長空間，部分農民的土地權益沒有得到充分保障。“農民上樓”實質上是農民以價格低廉的居住用地為城市的擴張“續航”，并加入了房地產商的資本力量導致地方政府和房地產商成為地租級差的索取者。②周飛舟、王紹琛：《農民上樓與資本下鄉：城鎮化的社會學分析》，《中國社會科學》2015年第1期。

第二，地方政府推行農村宅基地復墾、撤村并點等方式可能引發更多的社會風險和治理問題。由于中央對地方政府新增城市建設用地指標實行嚴格控制，以保證耕地紅線以及糧食安全，所以地方政府新增城市建設用地指標的配置總是有限的。地方政府為了緩解城鎮化建設用地指標需求與土地資源供應之間的矛盾，推行城鄉建設用地占補平衡政策，通過復墾農村宅基地獲得的用地指標來彌補城市建設用地指標。在此過程中，上級政府對下級政府下達宅基地復墾的指標任務，并采用目標考核的方式促使地方政府重視宅基地復墾工作。在目標考核壓力推動下，地方政府為了完成考核任務，會迫使許多農民非自愿地退出宅基地。而農村宅基地具有一定的社會保障功能，農民宅基地復墾為耕地之后，如果地方財政沒有及時把補償費下發到農民手中，會引發相應的農民上訪問題，甚至影響到農村社會的穩定。進一步而言，即使農業轉移人口自愿選擇宅基地復墾，但如果復墾補償費用不能及時發到農業轉移人口手中，那么也會引發一定的社會風險。由此，地方政府為了完成城市建設用地的供應任務，不斷推動宅基地復墾或者宅基地轉讓，可能導致農村宅基地社會保障功能弱化。

第三，大量的征地拆遷活動引發許多土地拆遷糾紛，并且在土地征收補償中往往催生土地食利階層。①賀雪峰：《論土地性質與土地征收》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2012年第4期；陳柏峰：《拆遷補償，還須防止土地食利階層生成》，《社會觀察》2013年第3期。長期以來，我國學界對土地發展權的性質和定位不清晰，認為城郊土地征收帶來的土地增值收益應該完全屬于城郊農民。②參見劉俊：《土地所有權權利結構重構》，《現代法學》2006年第3期；胡蘭玲：《土地發展權論》，《河北法學》2002年第2期；鄭振源：《征用農地應秉持“漲價歸農”原則》，《中國地產市場》2006年第8期。事實上，城郊土地的增值主要是受區域位置以及地方政府規劃政策的影響，并不是城郊農民自己的努力，而是全體人民共同努力的結果。土地增值收益應該由全體居民共享。但在土地征地糾紛中，部分失地農民的利益受損之后往往以上訪相威脅，地方政府基于維護社會穩定的需要，往往在國家征收補償標準以外支付額外的補償費用。這不僅加大了土地增值收益分配的不公平，也在一定程度影響了遠郊村大田農民對種田的預期，造成一定的相對剝奪感。當前，許多媒體報道的“釘子戶”“拆二代”表面上反映了土地征收過程中城郊農民與地方政府的利益博弈，實際上體現了我國城鎮化建設過程缺乏必要的制度明晰土地增值收益的權利分配。

如何在法律制度上回應城鎮化進程中的土地權益以及分配好土地財政，是新型城鎮化建設中不可回避的問題。為了有效保障土地權益，讓農業轉移人口分享土地增值收益，同時又能發揮土地的社會保障功能，讓農業轉移人口在城鄉之間自由流動，③參見賀雪峰：《城市化的中國道路》，北京：東方出版社，2014年，第100—130頁。應該健全政府權力運行機制和完善相關土地法律制度。首先，要規范政府在土地征收中的權力運行方式。土地具有重要的社會保障功能，土地征收應該堅持程序公開原則。政府在制定土地利用計劃和規劃時應該向社會公開。被征地農民對政府制定的征收補償方案可以進行聽證，以保證被征地農民的基本權益得到保障。其次，修訂完善土地管理法律制度，進一步明晰土地發展權的性質及其權益分配的原則。伴隨著城鎮化的快速推進，城郊土地的增值收益大大增加。城郊土地增值收益是全體人民共同努力的結果，而不應該建立在土地所有權的基礎上進行補償。城郊土地的補償應該建立在土地發展權國有的模式上，適當補償失地農民，并從土地財政中拿出部分專項資金補貼偏遠農村大田農戶的種植收益。④陳柏峰：《土地發展權的理論基礎與制度前景》，《法學研究》2012年第4期。同時，土地財政收益應該在國家、集體和個體之間合理分配，以防止土地征收中出現食利階層。最后，要制定嚴格的宅基地退出制度，慎重推進宅基地轉讓、抵押，保證宅基地的基本社會保障功能不變。為此，政府在推進宅基地復墾實踐中，應該理順相關的推進機制，遵循農民的意愿，嚴格按照宅基地復墾的條件，不能為了城市建設用地的需要而強制推進宅基地復墾計劃。地方政府在推進宅基地復墾的過程中，應該在法律程序上保證農民知曉宅基地復墾的社會風險，讓那些進城失敗的農民回鄉之后能夠有基本的住房保障，以保證“最基礎的人權”。⑤賀雪峰：《回到土地是農民最基礎的人權》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2009年第1期。

四、事的維度：城鎮化進程中的社區治理法治化

城鄉社區是社會治理的基本單元。任何城鄉社會流動人口的定點都在具體社區之中。在有序推進農業人口市民化的前提下，努力實現城鄉社區不同人口之間平等、尊重以及和平共處是社區治理的基本目標。法律的社區治理有助于體現不同人口之間的平等和尊重，這既貫徹了人的城鎮化的基本理念，又促進了社區治理體系和治理能力的現代化。然而，法律的社會治理功能也需要結合社區治理實踐經驗展開分析。

應當看到的是，大量的農業轉移人口進城之后，如何搭建農業轉移人口與城市戶籍人口相互融合的社區自治空間是城鄉社區治理的難題。農村人口大量涌入城市，意味著其脫離原來村莊自治組織的控制和管理。現實生活中，許多農業轉移人口在城市中遇到生活麻煩和心理不適時，大都會找“同鄉會”幫助，這不利于農業轉移人口積極融入社區生活中，加劇了本地城市人口對外來人口的社會排斥。同樣，村莊合并或者轉為社區之后，意味著以前村莊自治組織功能得到消解。如果新的自治組織沒有成立，那么很多社會性事務不容易處理。大量農業人口進入城市生活，需要改變過去的鄉土社會運行規則而不斷適應城市運行規則。此時，如果沒有搭建強有力的社會公共空間讓農業轉移人口適應并融入社區建設乃至社會治理中，那么農業轉移人口的城市歸屬感將會弱化，最終將導致農業轉移人口只是來城市“生存”而不是“生活”。

此外，隨著城鄉社會結構不斷發生轉型和變遷，城鄉社會人口的流動性不斷加大，許多矛盾糾紛不斷出現，這給城鄉社區治理帶來了新的挑戰。這表現在多方面。首先，城鄉社區對流動人口的管理日益困難。目前，通過對流動人口進行社區網格化治理，采用先進的信息技術對流動人口的信息進行監控，使得基層組織能夠及時掌握流動人口信息并反饋到有關政府部門。這種網格化管理屬于一種技術治理的方式，有其固有的缺陷。這突出表現為，在社會流動性不斷增加的情形下，許多流動人口信息更新不及時，如果過度依賴網格化的技術處理，而缺少必要的人文關懷，也將難以回應具體矛盾糾紛的治理需要。甚至在長期依賴技術治理的情況下，容易輕視傳統意義上道德教化和約束的功能。其次，城市流動人口的增加，給城市社會治安“屬地管理”帶來一定的挑戰。特別是在城市與城市交界地帶以及城鄉結合部地區，流動人口大多聚居于此，很多社會治安問題的爆發點也都源于此。但由于各地堅持“屬地管理”原則，因而在化解發生在城市與城市、城市與農村交界地帶的矛盾糾紛時容易出現相互推諉現象。而許多矛盾糾紛如果沒有及時化解，將導致矛盾糾紛不斷升級，進而可能引發群體性事件。因此，針對流動人口的管理，“屬地管理”的原則不能及時化解流動人口之間的矛盾糾紛，“屬地管理”原則本身將面臨調整和創新。最后，城鄉基層政府在化解重大矛盾糾紛時，運用法治思維和法治方式的能力還有待加強。長期以來，基層政府在化解矛盾糾紛時往往追求一種后果主義邏輯，即只考慮糾紛解決的后果，而不注重糾紛解決的程序性要求。這導致法治在城鄉矛盾糾紛化解中的功能沒有得到發揮，不利于促進城鄉社區治理體系和治理能力的現代化。

與此同時，也不應該忽視的是，大量“空心村”的出現使得鄉村治理面臨新的挑戰。由于大量農業轉移人口進城務工，留守在農村的基本上是老人、婦女和小孩，很多農村都出現空心化的狀態。在空心化狀態下，農民積極參與村莊公共事務的能力比較弱。再加上取消農業稅后，國家權力后撤，國家對基層社會的組織控制能力削減，村級組織也日益渙散，這導致村莊自身的利益不能有效表達，農村公共物品的供給不能有效反映村莊發展的要求。在此背景下，有學者主張利用鄉賢的力量重塑村莊公共空間，發揮鄉賢在道德引領、社會動員以及糾紛化解方面的積極作用。①黃海：《用新鄉賢文化推動鄉村治理現代化》，《人民日報》2015年9月30日，第7版。然而，這畢竟只是一種一廂情愿的思考。這些所謂的“鄉賢”在鄉村治理過程中一定有其訴求，未必與鄉村治理秩序的方向完全一致，“空心村”治理是不太可能借助從村里出去的企業家、文化名人等力量來治理的。隨著農村空心化的狀態進一步持續，如何在城鄉一體化發展的視野中，通過制度化形式保障城鄉資源要素自由流動，推進鄉村振興，讓留守在農村的人也能分享現代化的發展成果，這是堅持以人為核心的新型城鎮化建設不可回避的一個問題。

在推進新型城鎮化建設中，把法治元素融入城鄉社區治理的過程中，是現代社會發展的趨勢。具體來看，其一，要在法律制度層面明確規定城鄉社區治理的組織體系及其具體職責，完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理格局。在具體實踐中，要健全城鄉社區治理的組織體系，充分發揮居委會、村委會組織和服務群眾的功能。基層干部應該在黨委政府統一組織領導下，切實踐行黨的群眾路線優良傳統，密切聯系群眾，努力讓農業轉移人口能夠發現組織的存在，使城鄉流動人口能夠找到意見反映的渠道，逐步擴大農業轉移人口的參政空間。①馬長山：《農業轉移人口公民化與城市治理秩序重建》，《法學研究》2015年第1期。其二，創新社會治理方式，更加注重法治在化解矛盾糾紛中的功能。在傳統意義上，鄉村社會主要依靠熟人社會的運行規則來化解矛盾糾紛。隨著社會人口流動性增加，城鄉社會日益變成一個異質化社會，許多傳統規則難以適應城鄉社區治理的需要。引入現代法律規則解決矛盾糾紛，有助于營造城鄉社會生活公平正義的公共空間。同時，不同城市政府之間以及城鄉之間要加強矛盾糾紛化解的協作，并在實踐中不斷提高運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力，堅持法治、德治和自治相統一的原則，把源頭治理、綜合治理、系統治理、依法治理有機結合起來。其三，要制定和完善社會組織的法律制度，充分發揮法律制度的激勵功能，鼓勵和培育城鄉社會自組織的發展，充分發揮自組織在團結社會、治理社會等方面的重要作用。對于城市社區而言，要充分調動業主委員會、專業協會等社會力量，積極引導城鄉社區人口參與到社區治理中，充分發揮自組織在反映群眾訴求、化解群眾糾紛的功能；對于農村社區而言，要發揮老年人協會在團結老人、教化年輕人的作用，促進鄉村社會治理良性循環。

五、權的維度：城鎮化進程中的多元化權益救濟體系

大量農業人口轉移到城市，是為了謀求更好的就業機會，創造更多的就業收入，改善自身的生活質量。在制度層面保證農業轉移人口市民化之后，不僅要使他們融入社會建設和社會治理中，更應該保證城鎮化進程中的各種權益得到有效救濟。權益得到有效救濟，意味著農業轉移人口在城市生活得更加有尊嚴，有利于貫徹以人為核心的城鎮化建設理念。隨著城鄉社會結構不斷轉型，城鄉社會成員的利益格局不斷調整和重構，各種利益矛盾糾紛也不斷凸顯，建立一套利益協調機制、保證各種合法權益得到有效救濟，對于維護城鄉社會基本穩定具有重大意義。通過法律手段維護自身的合法權益，是現代文明社會的基本標志。然而在新型城鎮化建設中，在肯定法律手段發揮權益救濟的重要功能的同時，也應該認識到法律在維護權益方面的功能限度。

一方面，我們應該看到，伴隨著大量農業轉移人口進入城市，許多農業人口法律意識不是很高，遇到權益受到侵害時，“信訪不信法”現象依然存在。農業轉移人口進城，在短時期能并不能完全退卻自身的“鄉土性”。許多鄉土性社會運行規則依然存在于部分進城人口的潛意識當中，并貫穿于農業轉移人口的維權行動中。比如，因建筑公司拖欠農民工工資導致的勞資糾紛、因城郊土地開發和征用導致征地拆遷糾紛以及因房地產經銷公司延期交房導致的房屋買賣糾紛等，涉及人們的就業、土地以及住房等群體性的基本權益，他們往往通過上訪、上街游行示威等方式來維護自己的權益。由此，在農業轉移人口的群體中，不用現代法律規則維護自己的權益的情況還比較普遍。盡管我國司法系統已從立案審查制轉變為立案登記制，大大開放了權益救濟司法保障的大門，但阻礙權益救濟的各種社會因素和資源配給障礙仍然存在，這使得現代司法制度在短期內還難以完全有效發揮保障城鎮化進程中的權益救濟功能。

另一方面，現代糾紛解決資源的供給體系還難以回應農業轉移人口的多元化權益救濟需要，導致制度供給與社會需求之間存在深刻張力。首先，現代法治程序主義的高成本難以滿足農業轉移人口的權益保障需求。從司法成本的角度來講，農業進城人口在權益受到損害時，往往會考慮到訴訟成本以及訴訟效率，甚至訴訟結果的可變現性，這些因素的存在會制約農業轉移人口選擇法律手段維護自己的合法權益。如果能夠選擇其他成本比較低的手段維護自己的權益，那么部分農業人口進城后并不一定選擇司法的途徑維護自己的合法權益。其次，城鄉之間的法律資源配置不平衡。隨著鄉村社會結構的轉型發展，鄉村傳統上的道德規范體系不再成為調節鄉村秩序的重要力量，鄉村社會的轉型發展有了“迎法下鄉”的需求。①董磊明、陳柏峰、聶良波：《結構混亂與迎法下鄉》，《中國社會科學》2008年第5期。然而，受城鄉二元結構的影響，我國法律資源的配置還難以有效輸入鄉村社會，鄉村法律工作者、律師執業隊伍還存在很大的空白，這導致鄉村社會部分群體的利益難以通過現代法律手段解決。最后，城鄉內部不同社會群體之間利用法律資源的機會不平等。按照通常理解，現代法律資源是一種公共物品，每一個人都可以通過法律的途徑維護自己的合法權益。但是每個人對法律的理解與信仰以及對法律結果的預測能力是不一樣的，對于那些已經熟悉城市運作規則并且有一定的經濟能力的人來講，通常會聘請律師維護自己的合法權益，而對于那些收入比較低的群體（如農民工）在面對現代司法高昂成本時卻可能望而卻步。②顧培東：《中國法治進程中的法律資源分享問題》，《中國法學》2008年第3期。因此，現代法律資源的配置在城鄉之間以及城市內部不同群體之間是不同的。如何回應不同地域的不同群體以及同一群體內部不同個體之間的權益保障需求，促進城鄉之間法律資源要素自由流動是建設新型城鎮化、促進城鄉一體化發展的重要難題。

為此，在推進現代法治建設的進程中，應該從人的權益救濟實際需求出發，重新理順法律與其他權益救濟手段之間銜接機制。具體來看，首先，要不斷增強農業轉移人口的法治意識，積極引導他們通過法律手段維護自身的合法權益。農業轉移人口進城，需要適應現代城市社會運行的規則體系。相比鄉村社會而言，城市社會的運行及其治理大都需要依靠法律規則。培養農業轉移人口公民意識和法治意識，有助于構建良性的城市治理秩序。法治意識的培養并不是僅僅依靠法治精神宣傳就能夠實現，應該從農業轉移人口的法律觀念結構出發，處境化地理解他們的生活經驗，分析他們的實際需求，不斷創新宣傳方式。其次，要疏通上訪渠道，健全信訪處理體制機制，逐步實現信訪工作的法治化。信訪具有糾紛解決機制替代功能、法律和政策協商功能、社會剩余事務兜底功能。③陳柏峰:《信訪制度的功能及其法治化改革》，《中外法學》2016年第5期。通過疏通上訪渠道，讓部分農業轉移人口能夠通過信訪渠道反映自己的訴求，以防止底層社會矛盾的積聚。與此同時，要用法治思維開展信訪工作，在信訪接待、受理時應保證合理合法的訴求能夠得到及時實現。在處理群體性事件時，要正確認識其發生機理，運用法治思維和法治方式處理好維穩與維權的關系。最后，要健全多元化糾紛解決機制，完善訴訟與非訴訟手段有機銜接的機制。由于不同群體對利益訴求實現的預期不同，不同群體在選擇權益救濟手段時有不同的社會需求。多元化的糾紛解決機制為不同群體的利益訴求實現提供了制度渠道。構建多元化糾紛解決機制，有助于滿足不同群體之間的糾紛解決需求。與此同時，政府在構建多元化糾紛解決制度時，應該將人力財力資源多向農村、基層、民生以及重點行業等方面傾斜，使多元化糾紛解決資源合理配置，進而發揮最大效用。

結　語

城鎮化不是一個簡單的城鎮人口比重的變化，它是人類走向現代化的過程和結果。以人為核心的新型城鎮化建設是一個系統性工程，涉及城鄉社會利益格局的不斷調整和重構。在此過程中，社會生活的民主、就業的相對充分、社會保障的公平、人生價值的多樣化實現、生態環境的可持續、法制的契約關系及市場取向等都是新型城鎮化健康發展的內涵和目標。④張鴻雁：《中國新型城鎮化理論與實踐創新》，《社會學研究》2013年第3期。具體而言，農業轉移人口市民化的法治保障、城鎮化建設中的地權法治保障、城鎮化進程中的社區治理法治化、城鎮化進程中的多元化權益救濟體系都是圍繞城鎮化不同側面展開的，分別對應于新型城鎮化建設中的人、地、事、權等基本領域的問題。這些問題是有機統一、相互聯系、密不可分的，任何一個問題的解決都離不開對其他問題的關注。解決人、地、事、權等不同領域的問題，應該要用整體化的辯證思維看待不同領域的不同問題，以促使不同問題的解決能夠有機統一和協調推進，從而順利實現以人為核心的新型城鎮化建設基本目標。

“人的城鎮化”建設理念本質是要回應人的現實需求。這就要求我們要回到新型城鎮化建設的實踐經驗中，從人的現實需求出發，不斷理解新型城鎮化建設中的人的行為、人的處境、人的訴求以及人的觀念，找出影響和制約人的全面發展的基本因素，在經驗層面上不斷理解問題發生的體制和機制性因素。如此，才能在法律和制度層面做出有效回應，并在學術理論上提煉出具有應用價值的理論命題，從而不斷豐富對“人的城鎮化”的理論思考，進而落實新型城鎮化建設的法治保障。