我國城市限建區規劃研究與思考

程靜，程煉

（云南省城鄉規劃設計研究院，云南 昆明 650228）

1 我國城市限建區研究背景

1.1 “限建區”概念提出

我國在20世紀90年代初期的規劃法規中出現禁限建區內容，發展至今關于限建區的理解有以下幾點：①法律規定的限制建設地區；②城市四線地區，即綠線地區、藍線地區、紫線地區和黃線地區；③用于綠化隔離的地區和非法定地區；④不屬于城市建設范圍內的建設用地及生態環境重點保護地區等。

1.2 城市規劃重點轉變

隨著我國城市規劃從“發展規劃”向“保護規劃”的轉型，如今關于城市規劃方法，我國也發生了相應的轉型，具體轉型如下：①城市規模從擴張型轉變成質量型；②以經濟發展為中心的城市建設目的轉型為社會和諧城市建設；③從只發展城市轉型為城鄉協調及統籌發展。限建區規劃在城市規劃中的重要性日益凸顯。

1.3 限建區規劃形式和內容還不明確

就目前來說，雖然很多城市都已經明確了相應的限建區，也出臺了相應的禁限制度，但實際限建區多數都集中在總體規劃階段的原則規定，限制建設要求不具體，導致限建區類型、規模和分布不合理，增加了限建區劃定失控發生率。

1.4 缺乏有效的限建區規劃實施策略

因相關部門的不同職責和管理權限，各行業領域的限建區規劃出現不統一現象，增加了實施難度；同時，城市限建區絕大數都劃分到城市和鄉鎮的過渡地區，導致土地使用權限非常復雜，增加了限建區劃定難度。另外，關于限建區的管控政策及相關法律法規等沒有得到完善。

2 限建區規劃面臨困境及思考

2.1 城市面臨著巨大的擴展建設壓力

城市限建區通常情況下都處于城市的邊緣地區，而城市是不斷發展和擴大的，因此這些邊緣地區便首當其沖地迎接城市擴大，故面臨了很大的擴張壓力，主要壓力包括擴張時的經濟壓力、城市綠色化建設及生態保護壓力、限建區控制邊界控制壓力等，稍一不慎，便會不斷侵蝕生態基底，使得本區域生態支撐功能日益弱化。

2.2 限建區與現實發展需求矛盾

很多研究資料顯示，城市總體規劃中會出現部分限建區，而在限建區的范圍內總是會出現大量的鄉鎮，這些鄉鎮在城市擴張的過程中會與限建區生態保護發生沖突，導致限建區難以適應城市擴張發展，故導致生態環境得不到有效的保護。

2.3 城市化過程中鄉村價值喪失

在快速城市化的過程中，城鄉一體化建設卻往往變成了鄉村半城市化的過程。處于限建區的村鎮功能與活力不斷下降，造成生態廊道地區的功能日益空心化，間接地加快了生態綠地被侵蝕的速度。

3 城市限建區研究體系

3.1 城市限建區理論分析

3.1.1 基本理論分析

在國外，對于限建區最早在1900年便進行了明確定義，城市學家——埃比尼澤·霍華德和環境學家——本頓·麥凱與保羅·烏爾夫，從自然層面上將限建區定義為城市建設中被規劃成隔離帶、生態保護等區域的地區，其中，生態湖壩保護限建區被后來的新城市主義學者喻為控制城市擴張的“湖壩模型”和保護土地資源的“河堤模型”，這兩種模型經過上百年的發展最終實現了相互配合并在城市規劃中得到了規范應用。

3.1.2 案例研究

3.1.2.1 北京市限建區規劃

北京市限建區規劃是國內第一個限建區規劃，規劃狀資源環境不僅包括了水資源環境，還包括了綠色資源環境、土地資源環境、生態環境和人文環境等，這幾種資源環境可以由56個限建要素建立，相應的數據圖層一共有110個。另外，相關資料還顯示，北京市限建區規劃是在各種限制要求整合的基礎上完成的，因此符合限建要求。在進行北京市限建區規劃時，還應用到地理信息技術，使規劃編制及規劃管理水平得到提高[2]。

3.1.2.2 大理市環洱海空間管制規劃

大理市環洱?？臻g管制規劃是在保護規劃區內各類自然文化遺產資源的基礎上，統籌各類相關規劃，使其達到統一。規劃綜合多類生態限制要素的分析，明確劃定禁建區、限建區（有條件建設區）、適建區和建成區等空間管制分區，用于指導城鄉開發建設行為。

3.1.2.3 湖南長株潭綠心規劃

規劃從生態安全格局進行分析，然后進行建設用地適宜性評價和限建區細分，對限建區進行規劃。同時提出限建區規劃指標體系引導，以引導限建區的分期建設，在合理利用中實現有效的生態保護。

3.1.3 路徑研究

3.1.3.1 從“消極控制”轉向“積極保護”

要積極對限建區規劃進行質量監督及控制，以保證城市限建區規劃的合理性和科學性；提倡積極、主動地進行人工生態修復，在保護的基礎上深化近期保護行動規劃，提升限建區生態系統的穩定性與服務功能。

3.1.3.2 化“限制發展”變為“生態產業”

在加強城市限建區保護的基礎上，充分發揮生態與環境潛在的經濟與社會價值，研究限建區內可以發展的生態產業類型，將環境資源的隱性價值通過控制與引導顯現出來，促進城市的精明增長與可持續發展。

3.1.3.3 從“單一保護”轉向“多元保護”

限建區在承擔著重要生態服務功能的同時又不可避免地要面對以人為主體的各種活動，復合了社會、經濟、文化等諸多因素。因此規劃必須基于限建區的現實，構建以生態價值為主體、多元價值協調下的生態保護之路。

3.1.3.4 從“物質完善”轉向“功能提升”

規劃時，要將工作的重點放在村鎮基礎設施和城鄉功能的完善及融合上；要使用城鄉一體化規劃模式，整理和組織生態廊道環境保護措施、土地利用方法、建設活動舉措等；應用城鄉一體化規劃模式改善村鎮物質環境時，要注意保護和提高村鎮功能活力，以促進城市限建區的發展。

3.2 建立完整的城市限建區規劃體系

3.2.1 遵循“生態修復”的理念

生態環境惡化對人類不良影響的表現越來越明顯，加大生態環境建設投入，以保護越來越脆弱的生態環境已刻不容緩。限建區的根本功能是生態服務，其服務的對象是周邊城市，規劃應遵循“生態修復”的理念，以提高生態安全、生態衛生、生態代謝、生態健康、生態整合5項生態服務功效。

3.2.2 要素分析疊加

限建要素指能夠對建設產生限制影響的自然和人文環境要素。研究認為，應從水系、綠地、地質、環境和文物五個方面選擇影響限建規劃的相關因素，對濱水濕地、地表水源、地下水源、自然保護區、風景名勝區、生態公益林、農田、草地、綠地、水土流失防治、地質條件、地質災害、市政通道防護、電磁輻射防護、噪聲污染防護、污染物集中處理設施防護、歷史文化保護17大類限建要素進行分析，并在大類要素的基礎上進行小類限建要素的詳細劃分。

3.2.3 “三生”空間構建

研究認為，應在限建區內通過構建生態指標體系、打造綠色產業循環鏈條、維持村鎮適度活力等措施，構建“生態—生活—生產”和諧共存的發展框架。

3.3 建立有效的城市限建區管控體系

3.3.1 完善限建區管控機制和立法保障體系

在這一方面，可從以下3方面著手做起：①限建區管理部門要綜合其他相關部門的限建區有關數據，對各種限建區范圍、邊界及面積等進行明確和權責劃分；②要積極根據相關法律法規制訂限建區管控細則、禁限建要求、準入條件等；③針對不同的相關部門要設置對應的保護優先權[3]。

3.3.2 化解限建區保護控制與開發建設的矛盾

制訂項目準入門檻和調整程序，以實現對建設活動和非建設活動的評估和審議；加強建設標準管理，針對某些有特殊需求的，需以重大環境影響性項目的建設標準為準則；嚴格審核限建項目，按照項目報批程序報批。

3.3.3 完善利益平衡配套政策

對各限建區進行層次劃分、編制和審批，以保證限建區整體規劃的規范性；要根據限建區實際，制訂對應的規劃管理委員會制度。

4 結束語

總而言之，通過上述分析了解到，目前我國城市限建區規劃過程中還存在對于限建區的定義不明確和不系統、限建區規劃形式和規劃內容還不明確、缺乏有效的限建區規劃實施策略等問題。所以本文以城市規劃區北部限建區為例，先分析了限建區的規劃困境，然后分析了對應的規劃措施，并對未來發展進行了展望。

參考文獻：

［1］張媛媛，王國恩，黃經南.我國城市限建區規劃實踐與思考［J］.規劃師，2016，32（04）：55-61.

［2］劉一明，胡卓瑋.基于地理分析的北京城市限建區劃分析及其規劃支持應用［J］.首都師范大學學報（自然科學版），2017，38（01）：71-76.

［3］胡海德，秦迪，趙巖，等.城市限建區規劃的由來與發展［J］.江西建材，2015（23）：40，44.