關于工程質量監督工作的幾點思考

文｜軍委機關事務管理總局 翟亞平

我國的工程質量監督工作始于上世紀八十年代中期。1984年9月國務院決定在我國開始實行工程質量監督制度，這是為順應改革開放所確立的社會主義市場經濟運行模式而建立的。改革開放以來，我國迎來了建筑行業的高速發展期，建筑規模和總體量迅速擴大。由于開放初期，各種法律法規尚不健全，社會上各類建筑隊伍魚龍混雜，加之市場經濟的逐利性，建筑市場比較混亂，事故頻發。為了加強對建設工程質量的監督，政府對工程建設質量監督實行了竣工核驗制，即工程質量的最終合格還是優良需由政府委托的工程質量監督部門來評定。這一制度的確立，在當時的歷史情況下對規范市場秩序，遏制質量事故，強化政府對工程建設過程的監督起到了積極的作用。但隨著市場經濟的深化和不斷完善，市場主體的質量責任和在工程建設工程中的主體地位越來越突出，對政府建設行政主管部門在工程建設過程中的地位和作用進行了重新定位，特別是1999年重慶綦江彩虹橋事件，政府這種即當裁判員又當運動員，過多過深介入建設工程質量行為的監督評定制的弊端突出顯現出來。本來負責建設工程質量監督管理的政府一方被推上了被告席，成為了對工程質量負責的行為主體，模糊了政府的監管主責和督查地位，質量監督工作已不能適應市場變化的需要。2000年后，政府工程質量監督的模式開始從“工程竣工驗收核驗制”向“工程竣工驗收備案制”的改革。隨著改革進程的不斷深入，法制建設的日益加強，人民群眾對建設工程質量水平要求的日益提高，時至今日如何抓好工程質量監督工作，值得我們進一步探索和改進。

一、應強化政府建設行政主管部門在工程建設質量管理過程中的“監督”主體地位?！督ㄔO工程質量管理條例》規定“建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位依法對建設工程質量負責，縣級以上政府建設行政主管部門和其他有關部門應當加強對建設工程質量的監督管理”。這就從法規層面明確了政府建設行政主管部門在工程建設管理中的工程質量“監督”的主體地位。這里的“監督”有廣義和狹義兩個層面，從廣義層面，是對工程建設全過程的質量行為進行監督，從狹義層面，只是對工程施工階段的施工質量進行監督。這就要求政府建設行政主管部門和其委托的工程質量監督機構一定要從工程建設的具體事務中脫離出來，站在一個更高的層面上進行質量監督管理，摒棄保姆式和服務式的監督理念和模式。主要是對建設過程中法律、法規、部門規章、規范、技術規程特別是規范的強制性條文的貫徹執行情況和各建設行為主體的質量行為進行監督。建設工程質量監督是國家行使社會管理職能的體現，因為建筑工程和基礎設施建設涉及公共利益和公眾安全，是政府應履行的建設管理職責。政府對建設工程質量監督具有權威性和強制性，站位一定要高，職責要清晰。從立法、行政、監管、督導、后評價、修改和完善政策法規，形成閉環管理體系。一定要政企分離，政府不要管企業的事，企業要對自身行為負責。要分清政府監管職責和企業自身行為職責。

二、應強化政府在工程質量監督行為中的行政執法屬性。目前政府主要是委托工程質量監督機構對工程質量和安全進行監督管理。而工程質量監督機構又被定性為事業單位，從業人員多為社會聘用人員，不能納入政府公務員體系，執法地位和權威性受到限制。政府對工程建設質量的監督依據是各相關法律、法規、部門規章，規范規程、技術標準。監督的性質是代表國家維護建筑市場秩序，約束各建設行為主體的違法行為，最大限度的維護公共利益和公眾安全，監督各參建行為主體遵守法律、法規和建筑規范及技術標準。監督的手段應是行政處罰，執法必嚴，違法必究?！督ㄖā芬幎ā氨痉ㄒ幎ǖ呢熈钔I整頓、降低資質等級和吊銷資質證書的行政處罰，由頒發資質證書的機關決定；其他行政處罰，由建設行政主管部門或者有關部門依照法律和國務院規定的職權范圍決定”?！督ㄔO質量管理條例》規定“國家實行建設工程質量監督管理制度。國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統一監督管理。 建設工程質量監督管理，可以由建設行政主管部門或者其他有關部門委托的建設工程質量監督機構具體實施?？h級以上地方政府建設行政主管部門和其他有關部門應當加強對有關建設工程質量的法律、法規和強制性標準執行情況的監督檢查。”這就從法律和法規層面確立了政府建設行政主管部門或其委托的工程質量監督機構行政執法的主體地位。工程質量監督機構應屬于行政執法機構，應賦予其行政執法屬性。工程質量政府監管的發展方向應是全面推行質量安全巡查制度，建立以質量安全巡查為主要手段，以行政執法為基本特征的工程質量安全監管模式。

三、應不斷完善和豐富工程質量監督的技術手段和檢測儀器的配備。傳統的工程質量監督手段主要是看、敲、靠、測、量，對隱蔽工程和指標性要求的監督檢驗難以核查，只能看資料，聽匯報，降低了監督檢查的力度和對違規行為的震懾力。建設工程質量監督一是要靠行政執行力對違法、違規行為進行監督處罰，要求質量監督人員必須熟悉相關法律法規和政策。二是要求質量監督人員必須是相關行業的工程技術人員，具備相應的專業知識和對工程質量問題的識別和分析判斷能力。由于工程質量監督是對重點部位和重要環節進行現場監督，不可能進行全過程跟蹤監督，有時就需要進行必要的抽查檢驗，特別是遇到質量投訴的時候，就需要進行質量檢測。這就像醫生看病一樣，有時是要借助醫療儀器進行診斷檢查。借助先進的儀器輔助檢查，就能極大的提高工程質量監督的能力。目前在現實工程質量監督中的技術手段還很欠缺，各類檢查儀器設備的配備還不多。我認為一是要加強技術研發，加大經費投入，激發創新活力，配備更多的檢測儀器，不斷提升質量監督的技術手段和能力。二是改革現有監督方式，通過政府花錢買服務的方式，委托專業的工程質量檢測機構協助進行，政府建設行政主管部門依據專業的工程質量檢測機構提供的檢測結論進行監督。

我國現階段的建設工程質量還有很大的提升空間，離廣大人民群眾的滿意度還有很大的距離，工程質量問題還大量存在，工程質量通病還未得到根本治理，重大安全質量責任事故還時有發生，工程質量監督的責任還很艱巨，政府對工程質量的監督力度只能加強，不能弱化。