多尺度視角下高校教育用地集約利用評價研究
——以山東省為例

吳 菊，袁 源，王亞華，2，楊壯壯

（1.南京師范大學地理科學學院，江蘇 南京 210023；2.江蘇省地理信息資源開發與利用協同創新中心，江蘇 南京 210023）

1 引言

20世紀90年代以來，中國不斷推進教育體制改革，倡導科教興國發展戰略，推動了高校數量的增加及高校規模的擴大，極大地提高了高校辦學條件[1]。但隨著高校擴招步伐的加快，院校間合并、調整頻繁[2]，大批高校通過改擴建導致校區面積越圈越大，非教學用地占比較高，一校多園、多園分散現象突出等系列用地問題層出不窮，加劇了高校擴張與城市土地集約利用的矛盾，引起了有關部門的高度關注。2011年，全國開展第一批高校教育用地集約利用評價試點工作，并頒布了《高校教育用地集約利用評價規程（試行）》（以下簡稱《評價規程》），2012—2014年，陸續開展了以市域為評價單元的高校教育用地集約利用評價工作，高校土地利用問題逐漸吸引了學界的關注。現有研究多圍繞大學校園規劃與設計[3-6]、高校建設用地指標控制[7-8]、老校區的利用與更新[9]、大學城建

設與發展[10-11]以及用地結構空間布局[12-13]等方面，對高校教育用地集約利用評價的研究較少[14-15]。研究范圍也多為單個高校或市域尺度[16-18]，缺乏區域性評價成果。高校土地作為城市建設用地的重要組成部分，集約利用程度與城市化發展進程休戚相關，在當前城市化快速發展階段，合理評價包括高校教育用地在內的城市土地集約利用程度是推進土地資源供給側結構性改革的基本要求。本文從微觀尺度出發，將高校校區作為最小評價單元，逐級向全市高校和全省高校匯總，并結合高校類型、所在城市區位條件和經濟發展水平，建立針對高校教育用地集約利用評價的“微觀—中觀—宏觀”多尺度評價體系[19-21]，既能揭示微觀尺度上高校土地利用存在的具體問題，又能從宏觀尺度視角上發現中微觀尺度易忽視的問題并提出針對性政策建議，研究結果對從不同尺度識別高校教育用地集約利用存在問題具有參考價值，為地方政府監管高校土地利用提供技術支撐。

2 研究區概況

研究對象為2015年教育部公布的山東省67所本科院校，共涉及124個校區，分布在除萊蕪市以外的其他16個地市。從校區分布來看，濟南數量最多，達到47個，其次是青島市的21個。124個校區土地總面積為6 250.23 hm2，面積最大的是臨沂大學大學城校區，為249.45 hm2，山東女子學院市中校區最小，僅為1.71 hm2，有80個校區面積小于全省平均值50.41 hm2。從地級市匯總來看，濟南和青島兩市高校土地面積合計值最高，分別為1 921.14 hm2和1 165.45 hm2，棗莊市和濱州市合計值最低，僅為57.20 hm2和82.81 hm2。

3 研究數據與方法

3.1 數據來源與處理

對照《評價規程》對教育用地的分類標準及定義，本文采用“三結合”方法落實高校教育用地評價范圍和地類屬性：第一，通過Google earth獲取空間分辨率和識別精度較高的遙感影像并進行色彩調整、影像配準；第二，在影像上明確校區范圍，結合各高校校區平面圖進行室內預判讀地類，并制作外業調查工作底圖；第三，通過實地調查，現場核實校區范圍、地類屬性、建筑工程等相關信息，以外業調查成果為依據最終確定各高校校區范圍、地類屬性并建立基礎數據庫。采取內業、外業、再內業的處理方法確保基礎數據的可靠性與評價成果的現勢性。

3.2 多尺度評價視角選取

高校教育用地集約利用水平與高校類型、城市經濟發展水平、城市規模等級以及校區建設時間等密切相關，本文從宏觀—中觀—微觀尺度選取不同評價視角對教育用地進行全面分析，評價視角選取見表1。

3.3 研究方法

3.3.1 指標體系構建

指標體系由目標層和指標層構成，目標層包括土地利用程度、土地利用結構和土地利用強度，其中，土地利用程度反映高校土地利用是否充分，土地利用結構反映高校用地是否符合教育用地本質，土地利用強度則反映高校土地開發水平和潛力挖潛狀況。指標層共選取5個具有正、負屬性的評價指標，可充分、全面地反映高校教育用地利用現狀。指標權重咨詢專家予以確定（表2）。咨詢的專家既有熟悉土地利用、土地規劃等相關行業的管理專家及高層次決策者，又有高校教職工、優秀學生代表，總數為20人。

表1 多尺度評價視角選取Tab.1 Multi-scale evaluation perspective selection

表2 高校教育用地集約利用評價指標體系及權重Tab.2 Evaluation index system of intensive use of higher educational land use

表3 高校教育用地集約利用評價指標標準值及確定依據Tab.3 Standard value and determining basis of higher education land intensive use

3.3.2 指標標準值確定

指標標準值的確定關系到集約利用評價結果的合理性和科學性[19]，依照節約集約利用的評價原則，以法律法規、國家和地方制定的技術標準為基準，并結合山東省高校規模、類型以及發展趨勢等實際情況[7，21]，最終根據相關專家建議、經驗借鑒法等進行綜合確定，結果見表3。

《報批稿》規定普通高等學校容積率≥0.5。據統計，山東省校區容積率在0.15～3.0，其中有三個校區容積率在2.0以上，為防止將極端值作為標準值的狀況出現，在確定不同評價視角下的標準值時全部剔除。在宏觀尺度上，全省視角選取校區容積率中最大值1.95作為標準值；不同高校類型容積率標準值為1.81，1.53，1.24，1.82，1.42，1.85，1.73，1.58，1.90，1.95。在中觀尺度上，地級市視角選取地級市中容積率最大值1.42為標準值；城市規模等級視角取各城市規模等級中的校區容積率最大值作為標準值，分別為1.90、1.95、1.63、1.72。在微觀尺度上，容積率標準值同全省取1.95。

3.3.3 多因素綜合評價模型

以2016年12月31日為統一時點采用多因素綜合評價模型對山東省高校教育用地進行集約利用評價。

（1）指標標準化。

式（1）—式（2）中：S'ij為第i目標第j指標的實現度分值；Xij為第i目標第j指標的現狀值；Tij為第i目標第j指標的標準值。S'ij應在0～100之間。當S'ij大于100時記為100。

（2）目標分值計算。高校教育用地利用集約度目標分值計算方法公式為：

式（3）中：Fi為第i目標的集約度分值；S'ij為第i目標第j指標的實現度分值；Wij為第i目標第j指標相對第i目標的權重值；n為指標數。

（3）集約利用程度計算。集約程度是一個復合的多指標計算結果，計算方法公式為：

式（4）中：F為教育用地利用集約度分值；Fi為第i目標的集約度分值；Wi為第i目標的權重值，n為目標個數。

4 多尺度視角下的評價結果分析

4.1 宏觀尺度

4.1.1 全省視角

評價結果顯示，全省高校教育用地集約利用水平整體不高，平均得分為79.45分，由于山東省高校校區數量較多且差異大，使省內各校區集約度得分差距較大，得分離散。

集約水平在90分（含90）以上的校區占全省總量15.32%，屬于高度集約利用，分布在濟南、青島、淄博和泰安。該類校區土地利用率均在90%以上且用地結構較緊湊，充分發揮了教育用地功能，但作為集生活、學習為一體的功能空間，校舍建筑用地面積過大而其他用地安排不足，在一定程度上對在校師生學習、生活的舒適度和便利度造成影響；集約水平在80～90分的校區占全省比重為36.29%，屬于較高集約利用，濟南、青島、淄博等10市均有分布。盡管這部分校區的校舍綜合容積率和集中率綠化率指標實現度得分不突出，但校區開發條件成熟，校舍建筑用地安排集中，因此教育用地集約利用水平較高。大部分校區集約水平在60～80分，占全省比重45.97%，屬于一般集約利用，除威海市外其他15個地市均有分布。這類校區各指標得分參差不齊，土地利用開發不完全的校區約占35%，校舍建筑用地率低于標準值的校區約占78.57%，校舍綜合容積率均低于標準值。表明這類校區具有較大的潛力挖掘空間，建議從提高土地利用率和增強土地開發強度來實現教育用地集約利用。此外，山東省還有三所高校集約水平低于60分，屬于粗放利用，僅有濟南和日照兩市分布。造成該類校區粗放利用的原因一是新校區建設完成，原學生宿舍區、教學區大部分改建為教師公寓甚至出現閑置現象，幾乎缺失了作為教育用地教學的主功能。針對該類校區要及時建立退地機制，申請政府回購，以保證教育用地的集約利用；二是校區建設時間短，校區內部功能不健全，還存在大片集中綠化用地和閑置土地，造成校舍建筑用地率和校舍綜合容積率較低。

4.1.2 高校類型視角

高校類型受用地功能影響，對不同地類的需求及布局安排存在較明顯差異。據相關規定，專門院校可適當安排“特色用地”，師范類高校可有一定面積的附屬小（中）學及“微格教學”實驗室，醫藥類高校可有一定面積的臨床實習醫院用地、藥品研究基地，農林類院校可有農（林）實驗基地，體育院校可有一定面積的體育設施用地等，不同用地功能的安排對教育用地集約利用水平存在一定影響。

山東省各高校類型集約利用水平差距較小，得分均在70～100分，其中財經類、體育類和醫藥類高校得分低于80，分別為72.79分、73.58分和79.76分（表4）。財經類高校屬于文科院校，對綠化、廣場用地及其他公共活動空間需求較高，因此已建成土地中校舍建筑用地面積較少，造成土地利用結構失分明顯；體育類院校的室外體育設施用地在一定程度上造成土地利用強度偏低；而醫藥類中約1/3為新校區，土地尚未完全開發利用，個別校區還存在傳統的“小而全”模式，附屬建筑用地面積占比較大。這三類高校受用地結構和開發強度影響造成教育用地集約水平偏低。

政法類和農林類得分較高，分別為92.10分和91.21分。政法、師范和藝術類同屬于文科類院校但集約利用水平高于財經類，通過比較可知，校舍建筑用地率、集中綠化用地率和校舍綜合容積率是造成差異的主因。相比而言，政法、師范和藝術類院校用地結構安排較合理，各項指標與對應標準值差距較小。一般來說，農林類院校安排的農（林）實驗基地在一定程度上會影響教育用地集約利用水平，但調查發現，山東省農林類院校對該類用地安排不足，各項評價指標較接近標準值，因此集約度較高；其余高校類型集約度得分均在80～90分之間，教育用地集約利用水平較高。

表4 各高校類型集約利用水平結果表Tab.4 The intensive utilization results of higher education types in Shandong Province

4.2 中觀尺度

4.2.1 地級市視角

以地級市為評價范圍，運用組內鏈接法對市域教育用地集約利用水平進行系統聚類分析，可將16個地市劃分為集約利用、較集約利用、一般集約利用和不集約利用4個等級。從區域整體的空間差異而言，山東省高校教育用地集約利用空間差異明顯，總體上東部沿海城市教育用地集約度最高、中部城市次之、西南城市最低，呈由東向西遞減的空間分布格局，與山東省城市經濟發展水平空間差異格局較吻合（圖1）。

青島、威海兩市屬于集約利用，青島作為山東半島藍色經濟區規劃核心區域的龍頭城市，經濟發展水平全省第一，社會經濟環境優越；而威海具有沿海的區位優勢。屬于較集約利用的城市有濟南、煙臺、淄博、臨沂和濟寧，該類城市經濟發展水平均低于青島，但濟南作為省會城市，政策優勢性強且高教發展基礎好，是全省人才培養中心；而煙臺臨海，其他三市經過前期工業化和城鎮化的積累，正處于社會經濟快速發展階段，對城市土地利用要求較高。位于山東省中西部地區的濰坊、日照、泰安、濱州、德州和菏澤，城市區位條件相對較差，土地開發不充分，因此屬于一般集約利用。東營、聊城和棗莊的教育用地集約利用處于全省最低水平，屬于不集約利用，這些城市經濟發展水平相對落后，高等教育基礎較差，建議從實施人才戰略、增加高校投入、編制校園規劃等方面來提高集約利用水平。

圖1 山東省地級市高校教育用地集約利用空間分異格局Fig.1 Spatial differentiation pattern of intensive use of higher education land in Shandong Province

對濟南、青島這類大城市來說，對公共活動空間的需求要高于低等級城市。高校作為開放性的活動場所，不僅承擔著校內師生生活、教學的主要功能，更是作為一個城市的有機組成部分，其優美的自然環境、寬敞的活動空間以及濃厚的學習氛圍成為市民休閑、周末度假以及教育培訓的首選地，故高校還兼具城市內部市民活動場所的功能，因此進行高校教育用地集約評價應適當考慮校外人員對該高校的使用情況。

4.3 微觀尺度

4.2.2 城市規模等級視角

城市規模等級反映了城區人口聚集情況，對高校師生規模、用地面積具有一定影響。由圖2知，Ⅰ型大城市集約度最高，為82.66分，Ⅰ型小城市集約度最低，為76.83分，集約度得分表現為Ⅰ型大城市＞中等城市＞Ⅱ型大城市＞Ⅰ型小城市，表明城市等級與教育用地集約利用水平存在正相關。由于高等教育具有高層次化和導向性的特征，其發展功能以人才輸出的形式，通過影響城市的社會、經濟以及文化為城市發展提供人才資源的競爭力和吸引力[22]，因此城市等級越高，對高等教育院校及其培養的專門化人才需求更高。在人地矛盾問題突出和土地資源有限的大背景下，規模等級越高的城市其發展速度越快，對用地需求和用地效率呈雙高趨勢。

山東大學（下稱“山大”）目前已形成一校三地八校區的辦學格局。因各校區位于不同城市，相應的用地政策、區域經濟環境有所差別，因此僅選擇濟南市的6所校區進行評價。其中洪家樓校區、中心校區、趵突泉校區和千佛山校區4個老校區位于二環內，軟件園校區和興隆山校區2個新校區分別位于二環和繞城高速（三環）范圍內。

總體上，老校區集約利用水平普遍高于新校區（表5），新校區因建設時間較短，土地開發不充分，且受規劃用地面積大、承載師生數量有限等影響，往往建設成大廣場、大綠地模式，校內用地結構緊湊性不足，以興隆山校區表現最突出。興隆山校區于2004年建成，用地面積為6校區中最大，該校區位于主城區南部邊緣地帶，受地形條件限制，土地資源尚未完全開發，土地利用率為6校區中最低。而老校區往往處于城市老城區，土地資源更加寶貴，對土地利用效率要求更高，因此教育用地集約利用水平較高。

圖2 城市規模等級教育用地集約度結果Fig.2 Intensive use result of higher education land for urban scale

表5 山東大學新老校區教育用地評價指標對比Tab.5 Comparison of evaluation indexes of higher education land in new and old campus of Shandong University

但從4個老校區的評價結果可知，老校區間的集約利用水平也存在差異性，以洪家樓校區和中心校區差距最明顯，差距高達20分。兩校區均為山東大學于1958年遷至濟南后最先使用的校區，且地理位置相近，校內土地資源基本得到合理開發，兩者差距主要表現在校舍建筑用地率、集中綠化用地率和校舍綜合容積率等指標上。洪家樓校區校舍建筑用地率僅為46.53%，已建成土地面積中校舍建筑用地面積比重不足50%，而集中綠化用地和附屬建筑用地占比較高，尤其是附屬建筑用地，比重達到該校區已建成土地面積的25.47%，充分反映了計劃經濟時代下“大而全，小而全”的建設理念。而且洪家樓校區至今還保存原有的老舊建筑風貌，樓間距較大且多為多層，因此校舍綜合容積率較低。而中心校區為滿足師生較為集中的教學、生活等需求，通過大規模翻修和擴建，以建設高層建筑來提高學校承載力，極大地提高了土地開發強度，加之校舍建筑用地布局較合理，因此集約利用水平高于洪家樓校區。

5 結論與討論

5.1 結論

高校土地集約利用評價是國土資源調查評價的重要內容之一，研究結果對掌握高校土地利用現狀、推動用地管理信息化建設具有重要指導。本文以山東省為研究對象，從“微觀—中觀—宏觀”的多尺度視角探討高校教育用地集約利用的差異特征及其對策，結論如下：

（1）宏觀尺度的評價結果表明山東省高校教育用地集約利用水平不高且差異明顯，70.16%的校區集約水平在70～90分之間。校區建設時間短、非教學用地占比大等是影響集約水平的主要因素。從高校類型評價結果來看，專門院校特色用地安排不足。對于不同高校類型，其用地功能需求不盡相同，在進行集約利用評價時指標標準值應有所區分，以此合理、有效的反映集約利用水平。

（2）中觀尺度的評價結果顯示全省高校教育用地集約利用水平區域差異明顯，總體呈由東向西遞減的空間分布格局，與山東省城市經濟發展水平空間差異特征基本一致。通過聚類可劃分為集約利用、較集約利用、一般集約利用、不集約利用。城市規模等級評價結果表明城市等級與高校教育用地集約利用存在正相關，城市等級越高，集約度越高。

（3）微觀尺度的評價結果揭示同一所高校的新老校區集約利用水平也存在差異性，一般情況下老校區集約利用水平較新校區高。校區建設時間、區位條件和用地結構是影響差異的主因。老校區間的集約利用水平也存在較大的差異，經大規模翻修、擴建的老校區其集約利用水平高于保存原有老建筑風貌、非教學用地比重高的老校區。

5.2 討論

高校教育用地集約利用評價有其自身特點，與城市土地集約利用評價在理念上具有一定差別[23-24]，本文是在《高校教育用地集約利用評價規程（試行）》基礎上進行了改進，重點是基于“微觀—中觀—宏觀”多尺度揭示當前高校土地利用存在的問題并提出針對性解決措施，研究結論對有效推進高校教育用地走內涵式集約化道路具有指導意義。但需要說明的是，當前師生數量、科研成果等反映承載規模和投入產出的指標一般以高校為匯總對象，在實際操作中無法進一步分解到校區尺度且高校經濟效益難以量化，因此基于微觀尺度層層匯總的評價指標體系并未考慮師生規模、科研成果等要素，而是聚焦在土地利用本身。此外，高校對校外人員還承擔著培訓、鍛煉、休閑等功能，未來可借助大數據技術對人口流動規模進行系統測算并將其納入到評價指標體系設置中，對更為全面、準確的把握高校教育用地集約利用水平，設置高校用地標準具有指導價值。

高校作為集科研、教學、社會服務等功能為一體的城市空間組織，不僅要節約集約用地、合理安排用地結構，更要注意改善校園人居環境，通過科學的方法增強土地開發強度。在微觀尺度上的評價表明，提高教育用地開發強度，一是在可操作性的前提下通過平面擴張來實現高校校舍綜合容積率的提高；二是實現校舍建筑用地在立體空間上的強度增加。值得深思的是，建筑工程立體化發展應區分不同功能和結構，于教學、食堂等基礎性用地，樓層以低層或多層為主，教學類以5～6層為宜，而食堂用地以2～3層為宜；對于教師公寓、國際交流中心等附屬性、經營性用地，建筑工程樓層數可適當提高。在交通便捷、網絡發達的信息化時代下，盡可能實現“資源共享”，建立高校之間的“鄰里中心”。2017年12月，原國土資源部發布《城市公共體育場館用地控制指標》，明確了體育用地標準。當前山東省體育類院校體育設備較齊全，在不影響師生正常教學的前提下，可考慮將體育類院校的體育用地及設施與城市共享，既可實現教育用地的最大化利用，又可節省城市用地成本及用地空間。