全國抗戰時期國民黨的地方政治改革

〔摘要〕 全國抗戰的長期堅持，關鍵在動員民眾，而如何做到有效地民眾動員，又牽涉到地方治理的諸般問題。為此，國民黨在全國抗戰時期實行地方政治改革，其主旨在強化地方行政管理，適度擴大政治參與，以強化行政管理為抗戰提供地方支撐，以擴大政治參與調動地方士紳和民眾支持抗戰的積極性。但其成效卻不彰，其緣由主要在于國民黨的組織力薄弱，無法真正在基層深耕細作、動員民眾。而且，國民黨組織和治理的精英化趨向，在戰時背景下，對如何動員并呼應海量的最廣大底層民眾的訴求，顯得茫然無措和應對無力，這對因應抗戰的全面化乃至戰時國民黨統治的穩固和戰后國民黨統治的延續都有著嚴重的負面影響。

〔關鍵詞〕 抗日戰爭；地方政治；國民黨；新縣制；地方參議會

〔中圖分類號〕K265.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）05-0141-12

① 有關戰時地方政治改革的個案研究不在少數，請參閱相關研究成果。本文要旨不在于具體的個案研究，而在于結合戰時地方政治改革的內容，對其利弊得失作總體判斷和把握。戰時地方政治牽涉方面甚多，本文論述的重心在以“新縣制”為中心的縣鄉鎮政治改革，其他方面的情況容另文討論。

〔作者簡介〕汪朝光，中國社會科學院世界歷史研究所研究員，北京 100006。 1937年全國抗戰開始后，中國軍隊抵抗之英勇頑強與在戰場上的接連失利相并存，因此，中國各方的政治力量都認識到，這場戰爭只能是持久戰，如何堅持并打贏這場持久戰，才是中國真正需要考慮和解決的問題，其中的關鍵在于能否動員民眾，支持戰爭。如何做到有效地民眾動員，牽涉到地方治理的諸般問題，而這恰恰是當時執政的國民黨的軟肋。中國地域廣大，人口眾多，各地情況千差萬別，戰爭開始后，無論是前方還是后方，戰區還是敵后，都面臨著種種新的情況。國民黨本就缺乏基層組織尤其是農村基層組織網絡，其地方治理缺乏可靠而有力的支撐，如何在戰時實現對地方的有效治理，為持久抗戰提供基礎性支持，確為國民黨面臨的難題之一。為此，國民黨做出了若干地方政治改革舉措，其主旨在于強化地方行政管理，適度擴大政治參與，以強化行政管理為抗戰提供地方支撐，以擴大政治參與調動地方士紳和民眾支持抗戰的積極性。本文即以此為論述主旨，求教于學界同仁。①

一、“新縣制”的推行

從秦代設郡縣制以來，縣就是中國地方區劃的基本單位，歷兩千年而無大變，可見其適應性和穩固性。縣級單位具有承上啟下之功能，上承省之命令，下連區鄉行政，上傳下達，上下連通，在中國地方發展中起到了無可替代的樞紐作用。全國抗戰前，國民黨的統治大體伸展到縣級單位，但并不十分深入與穩固，地方行政機構是“省龐大而縣弱小，縣以下則尤空虛，致有寶塔倒樹之譏”。“抗戰以來，如征兵、征糧、征工、募債、勸儲等重要政令，及各項地方自治事業之推行，幾莫不以鄉鎮公所為基層執行之中心。原有單弱組織，實不足以負荷如斯重任。” 內政部編：《各省實施〔縣各級組織綱要〕成績總檢討》，1943年9月，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰爭》第3卷，成都：四川大學出版社，1997年，上冊，444頁。蔣介石甚至有“嚴禁縣長販煙”的要求，可見當時縣及縣以下基層的真實治理狀況究如何。（《蔣介石日記》，1939年6月24日，藏美國斯坦福大學胡佛研究所）當戰爭最初的疾風暴雨轉向長期持久之際，如何動員地方人力物力資源支持抗戰，為國民黨的抗戰建國打造地方性基礎和持久動員力，同時改變地方散漫分治的局面，擴展中央對地方的管控，削弱并瓦解地方豪強勢力基礎，不使地方豪紳勢力與地方軍事勢力相結合，滋生新的地方軍閥力量，從而影響中央決策的實行，成為國民黨不能不考慮的重要方面。

1938年3月，國民黨臨時全國代表大會通過的《抗戰建國綱領》明確提出，以縣為單位，“加速完成地方自治條件，以鞏固抗戰中之政治的、社會的基礎”。〔1〕大會還通過《改進戰時縣政機構、促進行政效率、以增抗戰力量案》，著眼于地方機構適應戰時需要，實行行政軍事化，從而為地方縣政的改革提供了自上而下推動的前提條件。〔2〕

1938年4月8日，蔣介石在國民黨五屆四中全會作《改進黨務與調整黨政關系》報告，提出“必須注重于縣以下的黨務和政治的推進”，必須使政府與黨部完全打成一片，運用黨團的力量從各方面去推動，使自治和自衛的能力同時養成。他還為此擬出縣以下黨政機構關系草圖，說明其中改革和創制的要點，“中心主旨，是要將黨政工作和人民自治事業打成一片，并充實鄉鎮一級的工作力量，以便于運用和推進”。〔3〕行政院隨后通過《抗戰建國綱領實施方案》，提出修正縣組織法，充實縣政府組織，設立各級民意機關，擴大鄉鎮區域及其組織，實行融黨于政等措施，為地方政治改革預為布置。〔4〕

根據蔣介石的指示，經過國民黨中央的研討和規劃，1939年9月19日，國民政府頒布《縣各級組織綱要》，其主要內容為：1.縣為地方自治單位；年滿20歲的縣公民，有選舉、罷免、創制、復決權。2.縣長職權為受省政府監督辦理全縣自治事項，受省政府指揮執行中央及省委辦事項；縣政會議議決提出于縣參議會之案及其他有關縣政重大事項。3.縣設參議會，由鄉（鎮）民代表會選舉參議員，并得酌加依法成立之職業團體代表；縣參議會自選議長，暫不選舉縣長。4.縣財政由縣政府統收統支，縣預算決算交縣參議會議決，再呈省政府核定；所有國家及省事務經費由國庫省庫支給；縣政府應建設需要，經縣參議會決議及省政府核準，得依法募集公債。5.區署為縣政府輔助機關，代表縣政府督導辦理鄉鎮行政及自治事務。6.鄉（鎮）設公所，鄉（鎮）長任期2年，可連選連任，并兼任鄉鎮中心學校校長及壯丁隊長；鄉（鎮）自行舉辦事項應經鄉（鎮）務會議議決；鄉（鎮）財政收支由鄉（鎮）公所編制預算，呈縣政府審核，編入縣預算。7.保長副保長由保民大會選舉，任期2年，可連選連任，并兼任保國民學校校長及壯丁隊長。8.甲長由戶長會議選舉，必要時得舉行甲居民會議。〔5〕此“綱要”成為“新縣制”實施的基本構架。

與《縣各級組織綱要》相對應，其后在1941年8月9日公布的《鄉鎮組織暫行條例》是“新縣制”改革在基層地方的進一步發展和深化。“條例”規定（與《縣各級組織綱要》重復者從略）：1.縣公民應赴鄉鎮公所舉行宣誓，誓詞為：誓以至誠，奉行三民主義，擁護國民政府，服從最高統帥，履行公民應盡之義務，分擔抗戰建國之大業。2.鄉鎮民代表會，由本鄉鎮保民大會各選舉代表2人組織，職權為議決鄉鎮概算、審核決算，議決鄉鎮公有財產及公營事業之經營與處分，議決鄉鎮長交議及本鄉鎮公民建議事項，選舉或罷免鄉鎮長及本鄉鎮之縣參議員，聽取鄉鎮公所工作報告并提出詢問事項等；鄉鎮民代表任期2年，可連選連任，主席由代表互選；鄉鎮民代表會每3個月開會1次，公開舉行，須有過半數者出席，出席者過半數同意，決議方為有效；鄉鎮民代表和鄉鎮長可向會議提案，本鄉鎮公民10人以上連署也可向會議建議；鄉鎮長向鄉鎮民會議報告經辦事項并答復代表詢問；會議議決事項與現行法令抵觸者無效；會議決議案送鄉鎮長執行時，如延不執行或執行不當，得請其說明理由；如仍不滿意時，得請縣政府核辦；鄉鎮長對決議案認為不當，得請復議；對復議結果仍不滿意，得請縣政府核辦；縣政府對決議認為有違三民主義或國策情事者，得請省政府核準后解散重選。3.鄉鎮務會議討論決定事項為：自行舉辦事項、中心工作實施事項、縣政府委辦事項、鄉鎮民代表會議決案、提交鄉鎮民會議案、出席人員提案、10人以上連署建議；每月開會1次。4.保民大會，每戶1人出席，職權為議決本保規約、人工征募事項、保長交議或5人以上連署提議事項、選舉罷免保長副保長、選舉罷免鄉鎮民代表會代表、聽取保辦公處報告并提出詢問事項等；每月開會1次。5.保務會議，每月開會1次，討論決定事項大體同于鄉鎮務會議。6.甲設戶長會議，由各戶長組織，職權為選舉罷免甲長、政令執行、戶口稽查、清潔衛生、興革事項，每月開會1次。〔6〕

① 韋永成：《新縣制的認識》，引自忻平《論新縣制》，《抗日戰爭研究》1991年第2期，182、187頁。以國民黨的說法，“過去縣各級組織不健全的主要毛病有五：事權不集中，縣地位未確定，財政未上軌道，法令過于繁雜，不切實際需要。”“新縣制的產生就是來醫治這些毛病，求得地方自治的進步的。……所以他本身具有五種特性，就是：統一性，需要性，單純性，伸縮性，連環性。”尤其強調統一性，“縣的一切都趨于統一了。”〔7〕“新縣制”的中心任務“是推進地方自治”，而在此之外更現實的改制意義是，“要保證抗戰勝利，就要民眾出錢出糧出力來支持抗戰”；“為使人民能自動起來辦理如何出錢出力來支持抗戰”，“必須實行新縣制”。①縣及鄉鎮組織綱要和條例，為實施“新縣制”的基本指導方針，其與“舊”制比較的“新”之所在，主要是賦予縣及縣以下單位更大的自主權，實行在民意和民選基礎上的地方自治，便于地方資源的動員；縣參議會的設立，對于縣政執行形成一定的外部制約，也有利于地方自治的實行；地方實行行政、教育、軍事合一的一體化組織建構，縣、鄉（鎮）的政府機構得以充實；劃分中央和省與縣級地方的財政收入邊界，明確縣級地方財政的自收自支原則。這樣可以使縣及縣以下單位在戰時實現獨立自主的施政，并為國民黨統治打造地方基礎。總體而言，“新縣制”的規劃和架構，注重地方治理的自治性和自主性，同時注重地方的社會發展，尤其是文教衛生事業的發展，強調國民教育和衛生改善，提升國民素質。如果“新縣制”能夠落到實處，不失為對縣及縣以下地方行政的重要改革，有利于基層社會的現代轉型和底層民眾國家、民族、民主意識的養成，改變基層社會長期形成的散漫疲沓、各自為之之弊，也有利于國民黨的統治權力向基層社會的滲透。

然而，“新縣制”的實施，如同國民黨當政時期的許多改革，依然是看上去很美，而無法落在實處，很大程度上，只具有形式的意義，而缺乏實際的成效。再加國民黨地方組織和統治的薄弱，“新縣制”改革，在某種程度上反為地方豪紳把持地方政務、擴展自身勢力提供了民意包裝和法理依據，所謂“地方自治”框架下的基于民意和民選的地方民主政治，距其真正實行，仍然有著漫長的距離。更不必說，國民黨出于壟斷權力和把持政治的需要，在地方層面也未必能夠真正放開“自治”的空間，三民主義、國民政府、最高領袖，等等，仍然是“新縣制”下的地方施政所必須遵奉和擁戴的基本政治原則，而且縣長不能民選，為上級委派，并可以否決有違三民主義原則和國策的鄉鎮選舉結果，為國民黨管控縣及縣以下地方政治留下了法理依據。

1939年12月，國民政府行政院頒布《縣各級組織綱要實施原則》，要求各地自1940年起推行“新縣制”，并在3年內基本完成，包括依照新制充實縣政府、調整區署、改組鄉鎮公所、成立鄉鎮學校及鄉鎮壯丁隊、甄選保長、編制地方預算等工作。〔8〕自1940年起，“新縣制”先后開始實行，基本囊括了除新疆、西藏之外的后方各省以及冀察之外的戰區各省。

“新縣制”實施的進程不一，“各省有特殊情形之縣份可延期實施，或暫不實施，并非強制一律施行。”在原定3年的期限內，不少地方并未完成基本的改革。大后方的中心區域四川，有22個縣申請延期完成；在實施“新縣制”的16個省1316個縣（局）中，有210個縣（局）未能同步進行；“蘇、魯、晉、綏等省情形特殊，雖曾定有計劃，自難盡付實施”。而“三年完成之限，僅指縣各級組織綱要之實施。至于各項事業之進度，由省政府斟酌各縣地方情形，分別規定，自不在三年完成之范圍以內。”按1943年9月國民政府內政部的檢討，“新縣制”實施3年多的成效主要在下列各端：

1.充實基層組織。共調整縣政府組織1106縣，成立鄉鎮公所30，470處，尚有各種橫的組織，如合作社、衛生所、國民兵隊、中心學校、造產委員會、調解委員會暨各種民眾團體。

2.加強干部訓練。計成立省訓練團21個，區訓練班26個，縣訓練所743個，訓練干部逾90萬人。

3.促進民權行使。辦理公民登記，舉辦公職候選人檢核，成立各級自治會議，計有13省已成立保民大會，321縣設立臨時參議會。

4.提高民智水準。計成立鄉鎮中心學校23，318所，保國民學校172，335所，在學兒童已達2000萬以上。

5.厲行民眾組訓。以國民兵隊為組訓之核心，受訓國民兵已達1650萬人。

6.改善人民生活。以清理地方公產、厲行鄉鎮造產，而裕經費來源，同時推行合作制度，救濟撫恤，修筑道路。計設立衛生院811處，分院137處，衛生所1158處。〔9〕

以內政部上項檢討報告所言，“新縣制”實施貌似成績斐然，然究其實，則不無浮夸虛飾之處。還在全國抗戰剛剛發動之初，就有人言，“所有保甲組織、壯丁訓練，均屬有名無實，故一到非常時期，弱點遂完全暴露。大概過去之所謂新政，內容都是如此，不切實，慕虛名，上下相欺，實為中國政治根深蒂固之病。”〔10〕以抗戰時期的地方情形論，此言非為虛。各地“新縣制”的推行進度有別，“以各縣地方教育程度、地理交通、經濟生產及鄉村人才種種之差異，平均發展，極感困難”。〔11〕而完成者又多為表面文章，“每多趨重于數量之擴張，而忽略其質的增進，致實施成績質量每多不能相稱。”〔12〕更有許多地方根本沒有進入改革進程。何況改革需要付出大量的人力物力成本，許多“自治”事業，諸如教育和衛生的改善，需要花費不少錢財，在中央無力支付而又面臨日漸嚴重通貨膨脹的情況下，地方所能開拓的財源有限，不足以支持所有改革。因此，國民黨中央不能不對“新縣制”改革完成的時間表一推再推，原本應在1942年底基本完成的改革，直到1945年戰爭結束仍未完成，從而使原本主要為因應戰爭而實行的“新縣制”改革由戰時拖到了戰后，由起初的轟轟烈烈，至后來的無聲無息，直到1949年國民黨在大陸統治結束時，這項改革可謂不了了之。

雖然“新縣制”的實行，或多或少也取得了一定成效，對于抗戰時期的民眾組織和民眾動員起到了一定的作用。但是，在廣大地域內實行“新縣制”這樣牽涉面甚廣的改革，僅僅依靠綱要、條例等等紙面文字的規定，是難以真正落到實處的，必須有強有力的組織督導方能推動，這又多少使“新縣制”處在某種悖論狀態中，即推行“新縣制”是為了實行地方自治、減少外來干預，而要讓“新縣制”落到實處又不能不強力督導、加大外來干預。為了動員地方資源支持抗戰，建立地方統治基礎，并與中共競爭，國民黨需要加強地方干預；而為了卸脫地方依賴的包袱、多取少予，并以“民主”“自治”示人，國民黨又需要減少地方干預。各地情形不同，戰區后方有別，以統一的模式推廣“新縣制”，本身就面臨著許多困難。而且“新縣制”增加充實了各級機關的組成與功用，從加強地方治理的角度看有其必要性，但也難免增加“吃財政飯”的人員編制（較戰前大約增加了一倍左右），加上各種事業的舉辦，在在需要花錢，在國家財政投入有限的情況下，只能從地方索取，從而增加了地方財政負擔，地方官吏再通過各種方式將此轉嫁給地方士紳尤其是廣大農民，不能不引起地方士紳和農民的強烈不滿、抵制乃至反抗，結果，本為加強國民黨地方控制力和統治力的“新縣制”改革，反在一定程度上減弱了國民黨的地方控制力和統治力。

更重要的是，國民黨基層組織的薄弱和干部隊伍的嚴重缺乏 國民黨員的數量本就不多，而且大半集中在軍隊。戰前國民黨165萬黨員中，軍隊黨員101萬；戰爭結束時國民黨687萬黨員中，軍隊黨員423萬，占比均超過60%。其余黨員又多集中在都市的行政、文教機關，農村黨員數量甚少，下層組織多數只具形式，基層力量實在有限。“各省的很多縣份沒有設立黨部，而各縣的區黨部區分部也不多。”及至抗戰后期，農村黨員在非軍隊黨員之外的占比明顯提高，甚而在1945年新入黨黨員中的占比達到了40%，但這“并不代表國民黨的社會基礎的擴大，而是下層黨部放任征求黨員的結果”，何況還有不少地方劣紳以“農民”的名義被征集入黨，結果造成“上層臃腫，中層隔閡，下層虛弱”的嚴重問題。（崔之清主編：《國民黨政治與社會結構之演變》下編，北京：社會科學文獻出版社，2007年，1285、1288、1165、1311、1345頁），使得縣以下的所謂“地方自治”基本只能依賴地方鄉紳，依賴這些鄉紳的“好心”與“善心”，而這其實是靠不住的。因此，在“新縣制”名義下實行的所謂“地方自治”，便又成了地方士紳尤其是豪紳自說自話的政治游戲，其實際成效十分有限。而且因為在“新縣制”架構下，擴大了地方權力，并實行政治、教育、軍事一體化管理，反而強化了地方劣紳自奉在“法理”和“民意”基礎上的權勢，使得改革初衷與實際成效相背離。尤其是在地方最下層的保甲層級，缺少自上而下的有力控制與督導，只能聽任有權有勢的地方士紳“自治”，再與地方的血緣、親緣、宗族、人際關系等相摻雜，其與“新縣制”提出的建立在充分民選民意表達基礎上的“地方自治”非為一事。結果，基層政權“多為舊勢力所把持，一為土豪劣紳，多憑恃經濟或政治之優勢地位，飛揚跋扈，以包攬一切。一二地痞流氓，多依非法集合為背景，多敲詐人民，魚肉地方。”〔13〕

其實，在實行“地方自治”的名義下，“新縣制”更為現實的功用在于動員地方資源支持抗戰。本來，這是抗戰時期無可厚非之舉，但問題在于，要完成征兵征糧征調以及各項“改革”指標，在地方資源有限的情況下，地方官吏只能以行政手段搞名目繁多的層層濫征和攤派。因此，在“新縣制”架構下，強調基層保甲的作用，依靠保甲辦理征兵征糧等等戰時事務，“放任下級機關酌量自籌”，“各縣地方攤派”應運而生，“種類繁多，數額龐大”。據1942年四川18縣的調查，各種以“抗戰建國”“公共事業”為名目的攤派，多達240種，超過正稅額的二三十倍，最高的超過275倍。如此高的負擔依賴保甲長群體征收，而保甲長群體良莠不齊，“能廉潔奉公、克盡厥職者，為數究不甚多”。〔14〕國民黨中央亦承認，“地方之土豪劣紳、地痞流氓，阻礙法令，鄉鎮保長不敢懲治”；“惡劣之鄉鎮保長，濫用職權，違反法令，營私舞弊，枉法貪贓，橫攤亂捐，魚肉百姓，真如小朝廷土皇帝一樣”。〔15〕如此一來，又放大了征兵征糧過程中的強迫性和不平等性，有權有勢有錢者極力逃避義務，底層弱勢群體則逃無可逃，更招致底層民眾的極度抱怨和不滿，從而不利于國民黨統治向基層的滲透和擴展。

正因為“新縣制”實施過程中的種種弊端，內政部在“新縣制”檢討報告中承認，“茍一切準備工作尚未完成，即行普遍成立鄉鎮民代表會及縣參議會，則所謂地方自治，所謂民主監察制度，恐不僅有流于有名無實，暨被地方少數不良分子操縱之虞”。〔16〕這些“不良分子”作為保甲長乃至鄉鎮長而成為一方之“主”，并獲得上方賦予的權力，不僅魚肉鄉鄰，成為廣受詬病的負面形象，而且打著“抗戰”的旗號，敗壞著執政黨和政府的聲譽。蔣介石也承認，“現在一般鄉鎮長和保甲長，往往操一鄉一鎮執行政令之權，普通派工和征兵，都是由他們經手，所以一般惡劣貪殘非，就可以憑藉機會，勒索窮戶。對于一般有錢有勢的人，不僅有力可以不必出力，有錢也可以不必出錢，而對于無勢貧民，則苛派濫索，毫無顧恤。” 張其昀主編：《“先總統”蔣公全集》第2冊，臺北：文化大學出版部，1984年，1433-1434頁。為此，蔣介石要求在保長和學校校長、教員中征求國民黨員。（《蔣介石日記》，1939年2月4日）結合“新縣制”改革中要求鄉鎮長和保長兼任學校校長，以及對于鄉鎮和保辦學的重視，可知國民黨有意通過“新縣制”改革，以學校作為鄉間聯絡樞紐，力求打破鄉紳對鄉間權力的壟斷，發展自身的鄉間基礎。如此而言，不能說以“新縣制”為代表的地方政治改革是很成功的。有研究者認為，在“新縣制”下的地方選舉中，“以往與政治無緣的眾多住民被卷入的選舉戰，就轟轟烈烈開展了起來。在這種場合，各種各樣的‘關系都被利用起來，收買、脅迫和赤裸裸的暴力等一切違法手段，也都被用上了。”“這就是實行‘新縣制以后，各縣地方派系團體蜂起，哥老會社組織大大發展，權力斗爭空前加劇的主要原因。”“新縣制實施的最迫切的目的是為了征兵、征糧。然而，該制度也從根本上動搖了社會的根基。”〔17〕

二、地方參議會的建立

在推動地方自治和擴大政治參與方面，考慮到國民黨內外的改革呼聲，與中央層級國民參政會的設立相配合，國民黨也開始在地方推動建立參議會制度。

1938年4月國民黨臨時全國代表大會通過《抗戰建國綱領》，其后行政院據此通過《抗戰建國綱領實施方案》，提出“漸次設立各級民意機關”，“使能代表民意，促進省政”。〔18〕其實，這也是當時國民黨外人士普遍的希望和要求。1938年7月，根據曾琦、王造時、許德珩等提出的“克期設立省縣市參政會案”，第一屆國民參政會第一次會議通過《擬設省縣參議會推進行政完成自治案》，提請國防最高會議議訂施行。〔19〕

第一屆國民參政會召開后，國民參政會秘書長王世杰向蔣介石進言，“省縣設參議會案，為此次國民參政會一般極重視之案，務于可能范圍內實施，或先從川、黔等后方省分實施亦可。”王世杰認為，“后方各省，政治既昏闇因循，黨部復無力量；省參議會之設置，雖不經由普通選舉，但如能羅致地方開明而有信望之人，于省政之推進當有不少益處。”〔20〕得蔣介石首肯。1938年9月21日，國防最高會議通過省及市《臨時參議會組織條例》。

① 抗戰時期，在國共合作的格局下，中共力爭各項合法的政治權利，既為擴大自身的政治存在，凸顯政治領導力，也為與國民黨爭奪戰時乃至戰后主導權的需要，在根據地成立各級參議會便是其中環節之一。國民黨則極力否認中共根據地成立參議會的權利和可能，并且不批準這些參議會的成立。1939年1月17日至2月4日，陜甘寧邊區參議會召開第一屆會議，國民政府即要求，“陜甘寧各省參議會均已定期成立，該邊區各縣可參加各該省參議會，不能單獨召集”。（《國民政府行政院復國民參政會函》，1939年2月3日，孟廣涵主編：《國民參政會紀實》續編，重慶：重慶出版社，1987年，274頁）1940年7月31日，中共在山東根據地主導成立山東省臨時參議會（山東是中共在抗戰時期唯一一個基本是在單一省份建立并以省名命名的根據地），“成立宣言”聲明：“魯省黨政當局處此危局，不思團結抗戰，抵御暴敵，乃竟糾合落后階層、頑固分子，制造摩擦，陰謀分裂，嫌賢害能，反對進步，……竟不顧中央法令，漠視民眾要求，今已歷一年有半，既未成立，更無召開之準備。但山東人民決不能因人之瀆職，而置救亡圖存及中央法令于不顧，乃本國府之法令，就敵后之情勢之需要”，成立參議會。由各地區代表300余人中選出參議員81人，以范明樞為議長，馬保三、劉民生為副議長，8月8日宣誓就職。見《山東省臨時參議會宣言》，1940年8月28日，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編，南京：江蘇古籍出版社，1998年，政治（一），940-942頁。《省臨時參議會組織條例》規定：1.“國民政府在抗戰期間為集思廣益、促進省政興革起見，特設省臨時參議會”。2.參議員遴選資格為，年滿25歲，受過中等學校教育，具有所在省籍貫，并在該省公私機關團體或文化經濟團體服務2年以上著有信望者；分配比例為，在地方住民中遴選十分之六，文化經濟團體中遴選十分之四；現任官吏不得任參議員。3.參議員遴選方法為，每縣市遴選1人，由縣市政府征詢黨部及地方團體意見后加倍提出于省政府；文化經濟團體人選由省政府及省黨部聯席會議加倍提出，匯總后呈行政院再轉呈國防最高會議（后來的國防最高委員會）決定；國防最高會議可以在不超過總額十分之二的數額內另選若干參議員。4.省政府重要施政方針于實施前應提交參議會決議，但在參議會休會期內，遇有特殊緊急情形，須為緊急處置時，應呈行政院核準，并在參議會下次會議時報告；參議會可對省政興革提出建議、聽取省政府施政報告、提出詢問；省政府對于參議會通過的議案，如認為不能執行，應提交復議，如經出席參議員三分之二多數通過，省政府除呈經行政院核準免予執行外，應予執行。5.參議員任期1年，必要時由省政府呈準行政院得延長1年。6.參議會每6個月開會1次，會期2周；須有超過半數者出席，超過出席者半數通過，決議方為有效；參議會休會期間設駐會委員會，由參議員互選5-9人組成，任務為聽取省政府各種報告及參議會決議案之實施經過。7.參議會設議長、副議長各1人，由行政院遴選，國防最高會議決定。《市臨時參議會組織條例》對市參議會的規定與此大體相同。〔21〕

以上項條例的規定，省臨時參議會的組成和功用，與國民參政會大體相當，主要目的是通過一定的方式，擴大地方人士的政治參與，調動他們的政治積極性，為國民黨的抗戰建國創造更有利的政治和輿論氛圍，但省市臨時參議會的本質仍為咨詢而非決策，而且參議員的產生非為選舉而是遴選，保留了國民黨對議員產生的最后決定權。說到底，其政治象征意義大于實際政治功用。時人認為，“與其說它是省市代議性質的普通民意機關，無寧謂為省市過渡性質的戰時民意機關”；“不過一方面表示政府對于民意的尊重，一方面確立民主政治的省市基礎而已。當然，還說不上是省市真正的普通民意機關。”〔22〕

1939年1月，國民黨五屆五中全會通過《對于政治報告之決議案》，提出“在抗戰期間，為集中人民意見，推動地方行政計，對于省市臨時參議會，允宜依照已備之法令，加以督促，俾克早日實現。”〔23〕其后，各省市臨時參議會陸續設立。

1944年12月5日，行政院修訂公布《省參議會組織條例》和《省參議員選舉條例》，不再用“臨時”字樣。〔24〕到抗戰勝利前夕，后方各省基本都已成立臨時參議會，但也有河北、山西、山東、江蘇等省，因為地處戰區中心，并受到國共斗爭的影響，省臨時參議會的成立屢經波折，并有國共各自成立的省參議會并存的狀況。①大體而言，省臨時參議會的成立，為戰時民意提供了表達窗口，參議會關注的議題，也多與抗戰和民生相關，如征兵征糧、救災賑濟、教育衛生等等，對于在地方層面監督政府施政和揭露貪贓枉法行為起到了一定作用，于抗戰中的民眾動員還是有利的。但是，省臨時參議會的組成多為地方上層人士，真正出自地方基層者甚少，又牽涉到地方派系糾葛和國民黨內部紛爭等復雜方面，影響到他們對于民生疾苦的注意和解決。①而且參議會的功能定位于咨詢機構，權力有限，不少議案本就脫離實際，通過的議案又缺少強制力，不能落實，因此在擴大民主政治和地方自治方面取得的成效也很有限。

① 以四川省為例，在抗戰時期三屆省參議員中，大學文化程度者占比都在一半左右，具有黨務、行政、軍事經歷者占比又在一半左右，可見其精英主導的特質。見丁成明、胡金玉主編：《抗戰時期的四川——檔案史料匯編》（上），重慶：重慶出版社，2014年，98-99頁。省參議會開始成立后，成立縣參議會的呼聲日漸高漲。1939年2月，青年黨領導人曾琦在國民參政會一屆三次大會提出“克期成立縣參議會案”，認為“最近各省參議會即將次第成立，而各縣參議會之創設尚遙遙無期。竊以民主政治之基礎應建筑于下層，而縣乃為下層之最重要單位，欲求政府意旨與民間情意之相通，各縣參議會之設立，實覺刻不容緩，當此實行全民總動員之際，下級民意機關之功用尤大。擬請政府限期于半年以內成立各級民意機關，以完成民主政治之體系，而利全民總動員之實施。”〔25〕國民黨此時正在推動實行“新縣制”，需要來自黨外的支持，故對成立縣參議會表示認可。

隨著“新縣制”的推行，1941年8月9日，國民政府公布《縣參議會組織暫行條例》和《縣參議員選舉條例》。根據《縣參議會組織暫行條例》的規定，縣參議會為全縣人民代表機關；職權為議決地方自治、縣預算決算、縣單行規章、縣稅縣公債、縣有財產經營與處分、縣長交議事項并建議縣政興革事項、聽取縣政府施政報告及提出詢問事項、接受人民請愿和其他法律賦予的職權；經縣參議會議決的預算、決算、單行規章等，須報省政府備案；議決事項不能與中央法令相抵觸；縣參議會的決議案咨請縣長執行，如縣長延不執行或執行不當，得請其說明理由，如仍不滿意時，得報請省政府核辦；縣長對于參議會決議案，如認為不當，得附理由送請復議，對于復議結果如仍認為不當，得呈請省政府核辦；省政府對于參議會決議案，認為有違反三民主義或國策情事者，得咨由內政部轉呈行政院核準后予以解散重選；縣參議員任期為3年，可連選連任；縣參議會議員由鄉鎮民代表會選舉，并得加選依法成立之職業團體代表；縣參議會每3個月開會一次，議長由參議員互選，言論和表決對外不負責任，除現行犯外，未經參議會許可不得逮捕拘禁。

根據《縣參議員選舉條例》的規定，縣參議員的選舉資格為年滿25歲的本縣公民，公務員、軍警、學生不能參選，校長、鄉鎮長、黨部人員可參選；區域選舉，由鄉鎮民代表會選舉，每鄉鎮選舉一人，鄉鎮過百的縣，得數鄉鎮合選一人，未滿7個鄉鎮的縣則至少選出7人；職業選舉，每職業團體為一單位，自由職業團體合為一單位，職業團體會員實際從業滿3年者可參選，有權參選的職業團體為農會、漁會、工會、商會、教育會及自由職業團體；選舉實行無記名投票，即日開票，結果報縣政府查核，舞弊、違法，經法院判決確定者為無效選舉。〔26〕

根據上兩項條例的規定，縣參議員經由選舉產生，參議會可議決預算、公債、地方規章等，較國民參政會和省市參議會的咨詢性質可謂邁進了一步。當然，縣參議員的選舉仍采鄉鎮民代表會間接選舉制，縣長不能民選，國民黨仍然保留了對縣參議會組成的控制權和對縣人事的決定權，而且如果省政府認為縣參議會通過的決議“有違三民主義或國策情事”，可以報請解散重選，可以認為，這是當時國民黨在其壟斷統治架構下為地方自治劃出的底線。

即便如此，國民黨對縣地方選舉可能產生的失控后果仍然相當關注，在同意縣參議會成立的同時，也極力推動縣參議會組成的“黨化”進程。原本縣參議員由鄉鎮民代表會和職業團體選舉產生，然而1943年3月國民黨中常會決定，由行政院發出訓令，將縣參議員產生辦法，改為由縣黨政秘密會議根據選舉結果提出應選名額的加倍人數，再由省政府省黨部特別小組會決定最終人選，使縣參議員的產生過程受國民黨的直接控制，較原先的做法明顯退步。

1943年10月，行政院擬訂《限期成立各省縣參議會實施綱要》，要求省縣參議會在1944年全部成立，淪陷區在收復后一年內成立。“綱要”特別提出，縣參議員及鄉鎮民代表人選應由縣黨政秘密會議決定，并報省政府和省黨部特別小組備案；縣參議員應為本黨忠實同志，其未入黨者應盡量介紹入黨。蔣介石得報后，于11月2日復電指示，“如何運用黨的基層組織力量指揮選舉，以避免不良分子之操縱，應特別注意研究。”〔27〕行政院隨后在《成立縣以下民意機關辦法與步驟》中規定，縣以下國民黨黨部對于候選人切實普遍調查、考試、核驗，合格者如未入黨，必須設法介紹其入黨，對于黨籍之候選人應特別聯系，并指示其如何指導人民運用選舉。〔28〕可見國民黨中央對于加強地方基層控制是相當在意的。①

① 以四川為例，根據99個縣市呈報的4814位參議員的履歷統計，國民黨員占比為67.26%，國民黨占據絕對優勢。見《抗戰時期的四川——檔案史料匯編》（上），104頁。不過，在國民黨對縣地方參議會選舉的干涉指導之外，還存在其他的問題。如“地方知識分子對于縣政多持冷淡態度”；“縣參議會參議員候選人比較尚不少，而鄉鎮民代表大會代表候選人則異常寥落，一般心理對于鄉鎮工作之冷淡已可想見。”〔29〕時人言：賢者不為，為者不賢；自好者裹足，不肖者濫竽。這些問題的存在，與“新縣制”推行過程中出現的問題有相似性，結果又造成地方劣紳把持參議員選舉或推選，原本的“民選”實成為“紳選”，而這些經由“選舉”產生的民意機關，因為國民黨的控制和其他種種原因，在實質性監督行政權力方面的作為實際有限，而在與行政當局勾連、謀地方派別乃至個人私利方面倒頗為上心，其代表“民意”的功能，相當程度轉換為代表“紳意”，距離真正能夠代表民意而發揮民主監督功能作用的民意機關仍不可以道里計。國民黨中央對此心知肚明，國防最高委員會曾向行政院發文，指出“各地方土劣勢力年來以谷價高昂有增無減，縣參議會為其把持者實不在少。今推行縣民選舉，更為彼輩之大好機會，將來與縣長朋比把持，必為推行憲政之嚴重打擊。更有若干少年新近，挾團體之力，有時膽大妄為之處，過于舊式土劣。”〔30〕

據統計，至1944年4月，在后方17省實施新縣制的1103個縣中，已成立臨時參議會的有530個縣，約占總數的48%；在29，497個鄉鎮中，成立鄉鎮民代表會的11，305個，約占總數的38%；在342，301個保中，成立保民大會的297，476個，約占總數的87%。〔31〕縣鄉級民意機關成立的占比未超過半數，情況仍不甚理想。

實際上，上述說法在一定程度上仍為紙面文章。1943年9月，國民黨五屆十一中全會通過決議，要求縣及縣以下各級民意機關限期在當年底“一律完成”。1944年5月，國民黨五屆十二中全會通過《限期完成地方自治確立憲政基礎案》，再次要求于1945年底以前“各縣市民意機關應一律完成”。〔32〕既有如此說法，顯見仍有不少地方沒有成立縣及縣以下的民意機關。直到抗戰勝利，這些要求仍未能完全落實，而已建立者的實際成效如何，則又為可以深入討論的問題。

三、黨政關系的糾結與困境

實行“新縣制”，成立地方民意機關，擴大地方政治參與，國民黨在戰時的這些施政所為，理論上應為進步，然其實際成效的有限性，反映出國民黨在地方施政中的某種困境。要有效地治理地方，先得對多半仍沉浸在傳統社會中的地方施以有力的組織、動員、改造，但國民黨的組織力無法達致此等目標，而且與社會輿論反對國民黨“獨裁”統治的呼聲相悖。國民黨轉而以推行地方自治，擴大民主參與，解決自身組織力不足的困難，企圖以此強化地方的向心力，但這又只能依靠地方強勢階層，反而擴大了這些階層的能量，甚而“征兵征糧，這些工作只有土劣才辦得了，地方官吏為了交差不能不與土劣聯絡，以致造成現在情勢。”〔33〕究其實，其根源仍在于國民黨組織力的缺乏，尤其是地方基層組織力的嚴重缺乏。

控制地方政治，首要是加強國民黨的地方組織及其活動。對此，國民黨是有認識的。1938年國民黨臨時全國代表大會通過的《改進黨務并調整黨政關系案》，提出“地方黨部在省采取主任委員制，在縣采取書記長制，在區以下采取書記制，以補救通常委員制之缺點”；調整黨政關系之原則，省及特別市采取黨政聯系的形態，縣采取黨政融化即融黨于政的形態。根據上案的規定，黨政聯系或融黨于政的具體操作方式是，省黨部省政府每月開聯席會議一次，省黨部主任委員應出席省政府會議；縣黨部書記長兼任地方自治指導員，協助縣長指導地方自治籌備事宜。〔34〕從中不難看出，在省級，黨政關系處在平行地位，黨不能領導政，只能聯系政，在指導政務中所起的作用實際有限；在縣級，則是政大于黨，黨不僅不能領導政，甚而還得協助政。因此，在蔣介石以國民黨中央領袖的身份獨攬黨權、在中央層級以黨統政之時，國民黨各級地方組織的運作只能采取黨政聯系或融黨于政的形態。據國民黨的解釋，這樣做的目的，在省級，“一為在黨取主任委員制，以求事權之集中；一為實行黨政聯席會議，以溝通雙方之意思。在前者，主任委員在原則上必須專任，然后可以專心致志以規劃黨務，推進黨務；在后者，必須恪遵中央法令，嚴格履行，開誠布公，以求黨的政策之遂行。”在縣級，“其真義乃在使黨政合為一體，而非欲消滅黨的組織與工作也。故今后之縣以下各級黨部，對外宜改取秘密方式，以加強其活動力；對內則當力求黨員選舉、罷免等權之實施，俾能自尊其在黨內固有之地位。”〔35〕其實，如果撇開這些繁復的紙面文字不論，在國民黨治下，地方政治運作的實質是，政務機關始終居于地方執政的中心地位，黨部機關則被視為“冷”衙門。所以，國民黨的“黨治”體系架構，很大程度是虛名大于實際，浮在表面而非深入基層 據國民黨中央的統計，1942年國民黨共有縣級黨部1258個，其中完成選舉呈報中央者僅73個，33，402個區分部中，不能按期開會，或未能召集開會者，占比高達68%。（《對于黨務報告之決議案》，1942年11月27日，榮孟源主編：《中國國民黨歷次全國代表大會及中央全會資料》下冊，北京：光明日報出版社，1985年，781頁）由此可見其基層組織的狀況究如何。，這是國民黨的組織形態及其歷史演進尤其是其代表的精英階層的利益基礎所決定的。甚而國民黨還曾明文規定：“黨部對于政府及民眾團體之關系，不直接發生指導與監督之關系，但應與同級政府機關切實聯系，推動民眾，實現本黨政策，推行政府法令”。〔36〕黨對政不能“指導”與“監督”，而只能“聯系”與“推動”，國民黨的領導作用自難體現。

在實行“新縣制”的過程中，為了加強國民黨的基層統治力，1939年國民黨中常會第124次會議通過并頒發《縣各級黨政關系調整辦法》，規定在縣以下逐級健全組織，鄉鎮設分部，保甲設小組，與行政層級統治相吻合，所謂“層層節制，逐級運用”。另一方面，縣黨部監察委員會下設黨員監察網，“對于執行部及黨員為負責之監察與糾舉”。同時明確地方黨政職責之分，在“新縣制”的實施中，地方黨部負宣傳與促進的責任，地方政府負執行的責任，使地方黨政相結合，“完全打成一片”，以求改善地方的黨政關系。國民黨還要求在地方大力發展黨員，認為“當此共黨在各地極力活動的時候，本黨如不能盡量吸收各地優秀分子入黨，發展黨員，則本黨將一天天衰弱，前途非常危險。”蔣介石提出，在“新縣制”實施后，國民黨黨員總數要“擴充五分之一”；中央委員“每人至少要征求六人入黨”；“尤其是擔任下級自治工作的各地鄉鎮保甲長盡量吸收入黨”，“惟有保甲長都是本黨忠實的黨員，革命的力量才有確實的基礎。”〔37〕國民黨中央還規定，省黨部主任委員應由國民黨中執委出任，縣黨部書記長由省黨部呈請中央指定，以加強對地方黨部的控制力。

不過，即便如此，國民黨組織在省級尤其是縣級的作用仍然很有限。據曾任國民黨貴州省黨部主任委員的黃宇人回憶：“各省市黨部對地方政府的施政，完全不能過問。如果有所批評而釀成所謂黨政糾紛，黨部還可能被改組。”〔38〕語雖有些偏激，但也不無事實根據。即便是經過一番黨政關系的調整，國民黨中央過后也承認，“體察各地情形，黨政對立之現象雖已逐漸消除，而分工合作之效能迄未充分發揮，地方政府對于同級黨部之關系，仍極疏遠而不能融洽一體，同時地方黨部對于如何領導民眾，推動社會，協助政府，亦未克善盡其職責。”為此，1941年4月1日，國民黨五屆八中全會通過蔣介石特別交議案，提出：省縣黨部，除依據總章“稽核同級政府之施政方針及政績是否根據本黨政綱及政策”外，對其下一級行政機構，應根據中央頒布或核定之政令，協助督導，并監察其實施；督導監察之行使，如行政主管人員為黨員時，以黨部名義行之，如其非黨員時，則由黨部通知政府辦理；省黨部省政府聯席會議，黨政雙方對下級干部人員如發現有成績低劣不能稱職，或違背黨政協調原則，以致阻礙黨務與政令之推行者，得相互檢舉，提出聯席會議，公同評判，并商決其處分；省黨部主任委員與書記長及委員，應與擔任省政府主席、秘書長、廳長及委員之黨員劃編為一特別小組，直隸省黨部實施黨團辦法，縣級亦依照同樣辦理；省黨部對于擔任下級行政職務之黨員，得調查登記，并考核其工作，被調查考核之黨員，有報告工作概況及答復查詢之義務；考核結果成績優良者，予以獎勵，如發現有違反本黨政綱政策，而又不接受指導者，嚴予黨紀處分，并商請省政府懲處之。〔39〕1942年11月，國民黨五屆十中全會又決定，“省黨部并應慎選少數健全之縣黨部集中力量，推行主義以為示范。其書記長以最優秀之同志充任，并得兼任縣長”；“地方黨務工作同志成績優良而志愿從政者，省縣負政治責任之同志應盡量引用。”〔40〕這些規定的目的，無非在提升地方層面的國民黨黨權，使其能夠在地方黨政關系中具有一定的領導地位。

然而雖有上述規定，實際效果卻難如其意，國民黨在縣及縣以下地方基層的作用仍遠不及政。由于地方黨部人員缺乏，經費很少，許多人“生活費亦無確切之保證”，加之地方黨務人員素質低劣，“把辦黨當著占有特殊的地位”，“幾變成新的劣紳與新的官僚”，故“一般群眾乃輕視黨部，致使黨務推行甚感困難”，甚至連黨員也“大抵重政輕黨”，“使從前縣黨部活動的范圍多局限于縣城一隅，很少發展到鄉鎮保甲的下層基礎”。地方黨部及基層組織“大都無形停止活動”，“黨員對黨，簡直不覺得有何種關系”。 粟顯運：《新縣制的理論》，引自忻平《論新縣制》，190頁。地方行政官員則往往“厭惡黨部的監督，與紳豪的嫉視黨憤恨黨，乃氣味相投，所以多數的縣長，都成了恢復紳豪權勢的原動力”。 《川沙黨務概況》，引自忻平《論新縣制》，190頁。故有論者謂，“在法理上高于一切的黨權，實際上若無其他軍政實職相依托，便難免落空。原來黨權并非真正高于一切，而是附冀于政權和軍權之上。”“地方黨部與地方政府分別自成系統，自上而下，雙軌并行，互不統屬。黨管黨，政管政，黨政分離。”“地方黨部被置于次要和無足輕重的地位，最終淪為地方政府的附庸。”〔41〕

對于黨政脫節、政大于黨產生的問題，國民黨也不無認識。王子壯認為，國民黨“以政治地位作酬庸之工具，于是地方政權俱落于非黨人之手，別立黨部，專為辦黨，于是黨的工作落空，黨員亦感覺于政治上毫無出路，私人利用，派系之斗爭以起。”〔42〕1941年4月1日，國民黨五屆八中全會通過中央組織部提交的《加強政府機關內黨的組織及活動案》，認為“過去本黨在各級政府機關中雖均有黨員分布，惟以組織松弛，力量渙散，未能發生重大作用，馴至黨與政府機關完全脫節，黨員一入政府機關，即無形與黨脫離。”該案提出：“今后應加強本黨在政府機關之組織與活動，即在各級政府機關內普遍建立黨部，并采用由黨部指揮在機關中服務之黨員，由在機關中服務之黨員各自在其工作崗位上，將本黨政綱政策及一切決議案表現為實際的設施之方式，以求本黨主義之實現。”為此，“在政府機關內服務之黨員，應絕對服從該機關黨部的命令，出席黨的各種會議，執行黨部所分配之工作，不得規避，否則以違反黨紀議處”；“在政府機關服務之黨員，如有違反主義、政綱、政策之言行，該機關內黨的組織應予切實糾正，或向上級黨部檢舉”；“政府機關內黨的組織，應經常將各該政府機關內職員素質及工作情況，隨時告知主管人員，主管人員亦應應用其職權所及，協助黨務之進行。”〔43〕僅就這些規定的文字含義所在，從正話反說的角度去理解，即可知這些本該實行的規定，其實在國民黨政府內部并未真正實行，于此亦可知國民黨組織在政府機關中的真實地位究如何。如果說在中央層級，國民黨的組織力畢竟還有人事和經費運用可以保障，而在地方層級，既缺少實際的行政崗位安置國民黨員，又缺少財政經費對國民黨活動的支持，國民黨組織力的低落，完全是可以想見的。

四、余論

國民黨地方統治的軟弱無力，并不因“新縣制”和擴大地方政治參與的改革而有根本改觀，其緣由多在于國民黨的組織力薄弱，而其組織力薄弱的緣由，除去人事和財政運用的欠缺之外，又或與國民黨的精英特質相關聯。國民黨的組織構成和政策取向多半偏于都市資產-精英階層，并經由黨內官僚階層而傳達表現，對于地方基層社會尤其是農村地方基層社會，國民黨官僚層基本上缺乏了解與對策，甚而可能也不屑于去了解并制定相應的對策。 1941年11月26日，蔣介石在國民參政會二屆二次大會致辭中說，“財政經濟誠可憂慮，但中國為農業國，民眾生活并不較戰前為苦，且相當加優，故不必由憂慮而悲觀。”（李學通等整理：《翁文灝日記》，1941年11月26日，北京：中華書局，2010年，715頁）蔣介石既如此認知，便可知當時國民黨領導人心目中的農村究為何，而這與中共大力發展農村根據地，在農村基層深耕細作，形成鮮明的對比。其實，國民黨內也不是完全沒有人認識到類似問題的嚴重性。張治中即說，“許多地方治安不好，一有亂子，便歸咎中共的煽動，其實以現在政治經濟情形，沒有中共也要出亂子。在民國以前沒有共產黨，歷史上常常有農民暴動的事發生。把所有變亂的原因都歸結于共產黨的煽動，這是自己逃避責任。”（唐縱：《在蔣介石身邊八年》，1941年4月24日，北京：群眾出版社，1991年，204頁）但這樣的認知不能成為國民黨高層的共識，也就無法落實在國民黨的為政政策方針中。如果說，這樣的國家治理取向在中日全面戰爭爆發前還可維持大體正常的運轉并在都市治理層面有所成就，在中日全面戰爭的背景下，如何動員并呼應海量的最廣大底層民眾的訴求，過去與這些民眾很少有交集的國民黨精英官僚層，表現出顯而易見的茫然無措和應對無力，而這對因應抗戰的全面化乃至戰時國民黨統治的穩固和戰后國民黨統治的延續有著嚴重的負面影響。不能說國民黨高層對此完全沒有認識，所以才有“抗戰建國”綱領的制定。但是，還是因為國民黨的組織力不夠，基層滲透嚴重缺乏，能夠滿足“抗戰”的緊迫需求已然不易，至于“建國”這樣的遠大目標，大概還不是當時國民黨多數中下層干部所能了然于心并能著力貫徹執行之事。對比中共力量在抗戰時期的迅速崛起，其著重點在根據地的建設，其關鍵在對社會底層和民眾的滲透、擴張、組織、改造，既適應民族戰爭的戰時需要，又能為最終的革命建政和建國打下堅實的基礎。而能夠做到這一點，在于中共強有力的組織網絡建設提供的充分的基層干部保障，方能夠適應當時中國這樣底層民眾猶如汪洋大海般的前現代社會。這些大概都不是理論的或簡單的精英式“民主”路徑或“參與”路徑所可解決者。正因為如此，國共兩黨力量在抗戰時期彼降此升的過程，或可為后人認識那些不發展或后發展的傳統大國的現代轉型路徑提供有意義的多樣化參照。

〔參考文獻〕

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（責任編輯：許麗梅）