深化農村土地改革 全面助推鄉村振興
——長垣縣推進農村土地制度改革試點工作的探索

文 王磊

2015年2月，全國人大常委會授權在全國33個試點地區開展農村集體經營性建設用地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革試點。作為試點縣之一，4年來，長垣縣堅持以土地制度改革引領農村綜合改革，努力實現“一舉多效”的效果，推動了鄉村振興戰略實施和經濟社會持續協調發展，實現了政治、經濟、社會、生態等效益的全面提升，探索形成了可復制、可推廣的改革成果。

細化措施 助力試點改革蹄疾步穩

強化組織領導。把試點工作作為重要的政治任務和歷史使命，成立以縣委書記為組長、縣長為常務副組長的領導小組，下設辦公室，明確一名副縣級干部專職牽頭，抽調9個單位骨干力量脫離原崗位集中辦公，建立縣四大班子包鄉包村推進、定期分析研判、周例會、周安排、周通報等工作機制。

營造輿論氛圍。通過多次召開由縣、鄉、村三級千名干部參加的動員大會和培訓會，縣電視臺全天候滾動播放改革內容，村廣播循環播放介紹改革的音頻，進村入戶發放宣傳手冊，使全縣上下對改革工作有了全面的認識，調動了支持改革、參與改革的積極性。

明確改革方向。開展“征地和入市土地增值收益在國家和集體之間分享比例大體平衡”等專題研究，系統設計城鄉融合發展的政策體系，出臺改革配套文件42個；及時調整工作部署，形成2018年“改革作戰圖”。

改革審批制度。改革土地征收審批流程，對征收集體建設用地和未利用地的，由縣政府直報省政府進行審查，履行審批手續；改革農轉用審批程序，充分利用試點期間享受的省轄市農用地轉用審批權；改革“增減掛”審批程序，縣政府享有復墾驗收和調整入市審批權，大幅提高了審批效率。

強化系統保障。開展“多規合一”村級編制工作，設立50億元宅基地退出、復墾專項開發基金；投資3800多萬元，加快推進農村房地一體不動產權證書發放，建立了城鄉統一的建設用地市場交易平臺。

創新制度 探索改革發展新模式

該縣堅持以土地制度改革引領農村綜合改革，全面助力實現激活土地市場價值，撬動鄉村振興、助推脫貧攻堅、實施環境污染治理、推進產業轉型發展、加快新型城鎮化建設，并取得了積極的效果。

圍繞城鄉融合發展，建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度。通過制度設計賦予集體經營性建設用地與國有土地相同權能，制定與國有土地用途分類相統一、地價水平相銜接的集體建設用地基準地價體系；建設城鄉統一的土地交易平臺，實現國有土地與集體土地交易信息同平臺推送；完成全縣所有行政村農村集體經濟組織組建，作為入市實施主體，賦予市場主體地位；設立2000萬風險補償金，為入市地塊提供信貸支持，保障抵押權實現。

目前，已入市集體土地141宗3417畝，成交價款2.85億元，入市土地實現工業、商業、住宅等用途全涵蓋，就地入市、調整入市、城中村整治入市三條入市途徑全實踐，出讓、租賃、作價入股三種入市方式全嘗試，并通過打造“入市+創業園區、扶貧車間、新興產業、公益設施項目”模式，助推了縣域經濟高質量發展。

圍繞保護農民土地權益，健全程序規范、補償合理、保障多元的農村土地征收制度。嚴格劃定征收范圍，出臺《土地征收目錄》界定公共利益范圍，列舉了9大類26小類的征地類型；規范完善征收程序，實施征地穩定風險評估和民主協商制度、爭議協調裁決機制，嘗試與集體經濟組織簽訂征地協議，將用地報批前的程序由原來的9個步驟簡化為5個；探索多元化保障機制，重點推行“社保+現金”安置模式，今年新增加的失地農民全部納入社保安置，可自由選擇企業職工和城鄉居民保險，政府給予每人26890元的社保補貼；從征地區片前5年出讓土地平均增值收益中提取10%，以現金形式按7∶3比例分配給被征地農民和農村集體。

目前，完成土地征收34宗6975畝，為354名失地農民參保并補貼資金952萬元，被征地農民和農民集體分享土地增值收益3208萬元，實現了縮小征地范圍、提高補償標準、規范征收程序、建立多元保障機制和分享土地增值收益全方位探索。

圍繞維護農民宅基地權益，建立健全“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的宅基地管理制度。確定了三種改革類型。第一種是村莊整合模式，整合村莊42個，建設社區18個，節約騰退土地4300畝；第二種是灘區遷建模式，將黃河灘區22個村莊搬遷至縣城區周邊集中安置，已有2個行政村856戶3316人搬遷至新址；第三種是有償使用和有償退出模式，重點整治全縣4萬余畝空閑宅基地。探索宅基地“三權分置”具體實現形式。所有權定義為在行使宅基地流轉、分配、抵押等環節中，集體經濟組織要通過表決的方式行使土地所有者的決定權；資格權為農村村民取得宅基地使用權的資格（宅基地分配權），農民自愿無償退出宅基地后，其農戶資格權予以保留，農民有償退出或轉讓宅基地后，其農戶資格權不再保留；適度放活使用權，允許城市規劃區外的宅基地，在全縣集體經濟組織成員內部流轉，允許擴展宅基地單一居住用途。

目前，宅基地改革已在全域全面鋪開，村集體收取宅基地有償使用費2072戶125.7萬元，騰退宅基地4462.3畝。

圍繞協調統籌推進，發揮改革最大疊加效益。統籌農村集體經營性建設用地入市與盤活利用閑置農房和宅基地，騰退并盤活宅基地7861畝，促進了就地入市和調整入市，8.65億元的土地資產價值得到全面顯現；統籌縮小征地范圍與農村集體經營性建設用地入市，33宗895畝土地不符合征地目錄被縮減，以集體土地入市的方式取得土地；統籌三項試點中國家、集體、個人三者的利益關系，入市試點中實行土地增值收益調節金制度，被占地農民除獲得相當于征地補償款的補償外，每畝還可獲得約3萬元的入市增值收益，剩余部分留歸村組集體，用于公共事業；統籌其他相關改革，將入市收益、宅基地有償使用費等集體收益納入集體資產統籌使用，彌補農村集體常年無收入的短板，將宅基地整治指標收益返還村集體，對黃河灘區遷建村莊宅基地復墾后，以宅基地復墾券的形式在全省范圍內交易，籌集資金6億元，實現土地整治與現代農業、城鄉統籌、脫貧攻堅和生態建設等“1+N”效應。

試點帶動 推動改革實現一舉多效

改革實施以來，該縣增加了農民群眾收入、壯大了集體經濟、優化了農村用地布局、提升了土地管理和保障發展能力，有力推動了鄉村振興戰略實施和經濟社會持續協調發展，實現了政治、經濟、社會、生態等效益的綜合提升。今年5月25日，長垣縣在全國推進會上作典型發言；7月5～6日，自然資源部對長垣縣進行督導，認為長垣縣試點工作形成的模式切實可行，積累的經驗彌足珍貴。

撐大了農民增收的“錢袋子”。入市讓農民和農村集體直接獲得收益2.5億元，征地制度改革讓被征地農民綜合獲益較之前提高了40%，宅基地的使用功能拓展和盤活利用，發展了鄉村旅游，實現了家門口就業，增加了農民財產性收益。

牽住了縣域發展的“牛鼻子”。通過村莊集體建設用地整治，為經濟建設提供用地指標，鄉鎮創業園落地近200家小微企業，吸引了經濟能人返鄉創業和近萬名外出務工人員回流，推動了農村一二三產業融合發展，支撐了鄉村振興戰略的實施，鄉村發展新動能得到全面強化，發展后勁明顯增強。

找出了鄉村治理的“藥方子”。通過征地制度改革規范了政府的征收權，改善了政府、集體、群眾之間的關系。土地入市制度改革彌補了農村集體常年無收入的短板，集體經濟組織的服務能力得到顯著提升。集體產權制度改革使農民之間松散的自治關系變為緊密的法制和市場關系，鞏固了執政基礎，鄉村治理持續改善。

綁牢了土地管理的“鐵鏈子”。通過“多規合一”規劃編制，農村房地一體登記，集體經濟組織組建，宅基地有償使用和退出，實現了鄉村有效治理。國有土地和集體土地推行多元化的供地方式，使全縣經濟社會發展用地得到及時有效保障，違法用地風險得到化解。2017年與2015年相比，全縣因宅基地糾紛造成的上訪事件同比下降19%，新增違法違規用地下降70.2%，耕地保有量增加1.1萬畝。

下步工作中，長垣縣將按照打造中西部地區典型的目標定位，對標中央明確的改革任務，對試點工作進行再梳理，邊試點、邊總結，爭取提煉出能推廣、可復制的經驗做法和制度創新性成果，努力形成長垣樣板、河南經驗。