黨的十八大以來中國的貧困治理：政策演化與內在邏輯

向德平 華汛子

摘要：黨的十八大以來，中國政府高度重視貧困治理工作，對貧困治理進行了系統化的制度設計和政策創新，通過構建多元主體參與格局、提升貧困人口內生動力、豐富貧困治理路徑、建立扶貧工作機制、確立科學考核指標、完善監督與評估體系，實現了治理視角由線性視角向多維視角的轉變，治理理念由物質幫扶向扶志扶智的轉變，治理策略由政府包攬向協同共治的轉變，治理路徑由單一路徑向系統布局的轉變，治理方式由“大水漫灌”向“精準滴灌”的轉變。

關鍵詞：貧困治理；政策；國家治理；扶貧

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）09-0131-06

一、貧困治理的內涵

從詞源上來看，“治理”（governance）一詞來源于古希臘語與拉丁文，原意是控制和引導、操縱。長期以來，它與“統治”（government）一詞交叉使用，主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。20世紀90年代以來，“治理”概念被賦予了新的含義，且被廣泛運用于社會經濟領域。① “治理是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現?！雹?“治理的本質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威和制裁。治理之所以發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動?！雹?“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”④ 全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中指出：“治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排。”⑤

“貧困治理”是近年來伴隨著“治理”理念而產生的新概念。貧困治理是各方力量廣泛參與，動員多方資源，形成合作關系，共同協助貧困人口，最終實現反貧困目標的過程和狀態。⑥ 在減貧中引入“治理”理念，通過治理主體的多元化、治理手段的多樣化和治理向度的多維化等，將改變傳統的單一主體的單向度減貧及“大水漫灌式”的減貧方式，實現減貧資源的多元供給。貧困治理具有以下幾方面的特征：其一，貧困治理主體不是政府單一主體，而是政府、市場組織、社會組織、民眾等多元主體；其二，貧困治理過程是多元主體資源投入并相互協商、協作的過程；其三，貧困治理的總體效應是貧困人口減少、貧困程度降低、社會均衡程度提高。⑦ 在堅決打贏脫貧攻堅戰的背景下，中國不斷創新貧困治理體系，逐步建立貧困治理新格局。其中，治理重心下移、多元主體協同共治、多元利益主體參與共建、扶貧措施多樣化組合等是貧困治理體系創新的主要內容。⑧

長期以來，中國的扶貧開發從頂層設計到基層實踐，都是采用政府主導模式。政府主導式扶貧取得了巨大的成效，但也存在著諸如資金損耗大、扶貧效率低、協調能力不足和針對性不強等問題。⑨ 新時期，中國貧困呈現出區域差異大、致貧原因復雜、貧困人口需求多樣化等特征，依靠單一的扶貧主體和扶貧手段很難實現既定的目標，扶貧事業取得進一步突破需要注入新的資源與力量。“貧困治理”概念的提出，為脫貧攻堅提供了新思路與新方法。貧困治理強調扶貧開發要調動政府、市場、社會等多元主體的力量，構建科學的工作機制與工作方法，落實多元主體責任，增強多元主體間的有效銜接與溝通；要充分利用政府資源、市場資源、社會資源，形成扶貧開發合力，豐富脫貧路徑，滿足貧困人口多樣化的需求；要培育貧困人口的主體性，將幫扶對象變為治貧主體，提升貧困人口的人力資本和發展能力。貧困治理符合新時期脫貧攻堅的需要，在精準扶貧的背景下，“貧困治理”逐漸取代“反貧困”、“扶貧”等詞匯，被越來越廣泛地使用。

二、黨的十八大以來中國貧困治理的政策演化

黨的十八大以來，中國政府不斷完善貧困治理政策（見表1），通過政策引領，構建多元主體參與格局、提升貧困人口內生動力、豐富貧困治理路徑、建立扶貧工作機制、確立科學考核指標、完善監督與評估體系，逐步探索形成符合中國實際、具有中國特色的貧困治理道路，對于確保中國在2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標具有重大意義。

構建多元主體參與格局。傳統的扶貧政策大多將政府視為治理貧困的唯一有效主體，缺乏動員社會力量參與減貧的機制與保障。在長期的扶貧實踐中，政府一直在唱“獨角戲”，社會力量參與貧困治理的行動力較弱。十八大以來，中國政府注重調動市場、社會力量參與貧困治理，并從政策上提供相應保障。2014年12月4日，國務院辦公廳發布《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》，提出要大力倡導民營企業扶貧、積極引導社會組織扶貧、廣泛動員個人扶貧、深化定點扶貧工作、強化東西部扶貧協作，創新完善社會扶貧參與機制，形成政府、市場、社會協同推進的大扶貧格局。2017年6月27日，民政部、財政部、國務院扶貧辦聯合發布《關于支持社會工作專業力量參與脫貧攻堅的指導意見》，提出打贏脫貧攻堅戰需要社會各方面力量的參與，社會工作專業人才是為貧困群眾提供心理疏導、精神關愛、關系調適、能力提升等社會服務的新興力量，在幫助貧困群眾轉變思想觀念、樹立自我脫貧信心、拓寬致富路徑、提升自我脫貧能力等方面可以發揮積極作用。2017年12月5日，國務院扶貧開發領導小組發布《關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》，提出社會組織是動員和組織社會力量參與脫貧攻堅的重要載體，社會組織要發揮自身專長和優勢，在承擔公共服務、提供智力支持、實施幫扶項目、協助科學決策等方面主動作為。十八大以來，黨和政府積極調動市場、社會力量參與貧困治理，壯大減貧隊伍，優化資源配置，提升貧困治理效率，為貧困治理注入了活力。

提升貧困人口內生動力。改革開放以前，中國的扶貧模式是以救濟為主的“輸血式”扶貧。1986年，中國開始在全國農村范圍內開展有組織、有計劃、大規模的扶貧開發工作，改變傳統“輸血式”的扶貧模式，實現“造血式”扶貧。2011年12月，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的頒布，標志著中國扶貧開發正式進入“兩輪驅動”的新階段。⑩ 十八大以來，中國進一步強調教育扶貧的作用，堅持扶貧與扶志（智）相結合、物質資本積累與人力資本提升相結合、公共基礎設施建設與個人經濟機會提供相結合，提升貧困人口、貧困農戶、貧困社區擺脫貧困的內生動力和發展能力，幫助貧困群體徹底擺脫窮根，切斷貧困的代際傳遞。2013年7月29日，國務院辦公廳轉發教育部、發展改革委、財政部等七部門聯合發布的《關于實施教育扶貧工程的意見》，要求把教育扶貧作為扶貧攻堅的優先任務，以提高人民群眾基本文化素質和勞動者技術技能為重點，推進教育強民、技能富民、就業安民，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。2015年11月29日，中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，要加快實施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育，阻斷貧困代際傳遞。2016年12月16日，教育部、發展改革委、民政部等六部門印發《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》，要求“采取超常規政策舉措，精確瞄準教育最薄弱領域和最貧困群體，實現‘人人有學上、個個有技能、家家有希望、縣縣有幫扶，促進教育強民、技能富民、就業安民，堅決打贏教育脫貧攻堅戰”?？傊?，十八大以來，中國政府高度重視教育在貧困治理中的重要作用，切實保障貧困人口受教育權利，提升貧困人口的內生動力，確保貧困人口從根本上擺脫貧困。

豐富貧困治理路徑。與傳統的通過經濟發展減少貧困人口數量、依靠物質幫扶緩解貧困狀況的路徑不同，十八大以來，黨和政府出臺了一系列貧困治理政策，豐富、創新了貧困治理路徑。2016年2月10日，國務院《關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》提出，在全國建立起城鄉統籌、政策銜接、運行規范、與經濟社會發展水平相適應的特困人員救助供養制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養范圍，切實維護他們的基本生活權益。2016年3月23日，國家發展改革委、國務院扶貧辦、國家能源局等五部門發布《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》，提出光伏扶貧是資產收益扶貧的重要方式，要在光照資源條件較好的地區因地制宜開展光伏扶貧。2016年5月26日，中國保監會、國務院扶貧辦《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》提出，要充分發揮保險行業體制機制優勢，全面加強和提升保險業助推脫貧攻堅能力。2016年9月8日，中國證監會《關于發揮資本市場作用服務國家脫貧攻堅戰略的意見》指出，要積極探索資本市場的普惠金融功能與機制，發揮證券期貨行業優勢，助力脫貧攻堅。2016年10月18日，國務院辦公廳發布《貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案》，提出探索資產收益扶貧制度。2016年10月17日，科技部、教育部、中國科學院等七部門聯合發布的《科技扶貧行動方案》提出，要著力開展創業扶貧，充分發揮科技創新在精準扶貧、精準脫貧中的支撐引領作用。2016年10月27日，中央網信辦、國家發展改革委、國務院扶貧辦聯合發布的《網絡扶貧行動計劃》指出，要充分發揮互聯網在助推脫貧攻堅中的重要作用，推進精準扶貧、精準脫貧。2016年11月23日，國務院印發并實施《“十三五”脫貧攻堅規劃》，明確了產業發展扶貧、轉移就業脫貧、異地扶貧搬遷、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧、兜底保障、社會扶貧的具體要求和內容。中國政府通過多種措施，提高貧困人口的收入，保障貧困人口享受教育、養老、醫療等公共服務的權利，為貧困人口增權賦能。各部門充分發揮專業優勢，為貧困地區提供資金支持和技術支撐，拓寬貧困地區的收益渠道。這一系列嘗試，有效緩解了貧困狀況，鞏固了脫貧成效，是貧困治理路徑的重大創新。

建立扶貧工作機制。中國扶貧工作取得了巨大成績，但也存在一些問題，如扶貧資金、項目等資源無法準確到村到戶，應扶未扶、扶富不扶窮以及“大水漫灌”等現象較為突出。 十八大以來，中國政府高度重視扶貧工作的規范管理，不斷完善扶貧開發工作機制。2014年5月12日，國務院扶貧辦、中央農辦、民政部等七部門聯合印發《建立精準扶貧工作機制實施方案》，提出要通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。2014年8月8日，國務院扶貧開發領導小組印發《關于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》，提出要從資金投入、資金撥付、資金監管、資金使用成效等方面評價財政專項扶貧資金績效，進一步加強財政專項資金管理，充分發揮資金使用效益。2016年4月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立貧困退出機制的意見》，提出要杜絕貧困縣為獲取政策“好處”而不愿“摘帽”的現象，及時退出穩定達到脫貧標準要求的貧困縣，及時將新增貧困人口或返貧人口納入扶貧范圍。這一系列政策的實施，有助于建立全方位、立體化的精準扶貧工作機制，確?？茖W有效地識別貧困群體，因地制宜配置扶貧資源，強化扶貧開發責任落實，實現真扶貧、扶真貧。

確立科學考核指標。長期以來，中國沒有建立專門的貧困縣考核機制，以GDP為導向的干部績效考核制度沒有考慮貧困縣發展水平和發展目標方面的特點，在很大程度上弱化和虛化了中央的扶貧目標。2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確要求改進貧困縣考核機制，由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標。2014年12月17日，中共中央組織部、國務院扶貧辦《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見》指出，要從貧困縣實際出發考核發展實績，突出發展導向，合理設置經濟發展的考核指標，把扶貧開發作為經濟社會發展考核實績的主要內容，改進考核評價方法，強化考核結果運用，引導貧困縣黨政領導班子和領導干部樹立正確的政績觀，促進貧困縣轉變發展方式、加快減貧脫貧步伐、提高科學發展水平。2015年11月29日，中共中央、國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出要加快出臺對貧困縣扶貧績效的考核辦法，大幅度提高減貧指標在貧困縣經濟社會發展實績考核指標中的權重，建立扶貧工作責任清單；加快落實對限制開發區域和生態脆弱的貧困縣取消地區生產總值考核的要求。十八大以來，中國政府出臺一系列政策，確立了科學的考核理念、構建了科學的考核指標，對于規正地方領導干部的工作指向、推動地方政府行為與中央扶貧開發目標保持一致、提升貧困地區治理水平與效果具有重要的作用。

完善監督與評估體系。十八大以來，黨和政府出臺了一系列政策，建立完善的監督與評估機制，督查各扶貧主體的工作落實情況。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，考核中西部22個?。ㄗ灾螀^、直轄市）黨委和政府扶貧開發工作成效，對農村扶貧動態數據監測、第三方評估、財政專項扶貧資金的數據匯總等提出了明確要求。2016年7月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》，要求督查組對各有關地區和單位脫貧攻堅工作情況進行綜合督查，督查的重點內容包括脫貧攻堅責任落實情況，專項規劃和重大政策措施落實情況，減貧任務完成情況以及特困群體脫貧情況，精準識別、精準退出情況，行業扶貧、專項扶貧、東西部扶貧協作、定點扶貧、重點扶貧項目實施以及財政涉農資金整合等情況。2017年8月11日，國務院扶貧開發領導小組印發《中央單位定點扶貧工作考核辦法（試行）》，明確提出從幫扶成效、組織領導、選派干部、督促檢查、基層滿意情況、工作創新等方面考核中央定點單位扶貧工作，進一步壓實中央單位的幫扶責任。2017年8月11日，國務院扶貧開發領導小組印發《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》，考核東部幫扶省市的幫扶情況以及西部被幫扶省份的工作落實情況。這一系列政策措施有助于強化對各類扶貧主體的監督檢查，完善第三方評估機制，科學評估扶貧效果，保障扶貧資源能夠有效傳遞、合理分配，確保完成脫貧攻堅各項目標任務。

十八大以來的貧困治理政策為新時期的貧困治理提供了方向指導和政策保障。概括而言，十八大以來的貧困治理政策具有以下特點：（1）注重體制機制的創新，不斷提升精準扶貧、精準脫貧能力；（2）注重調動多元主體參與貧困治理，為貧困治理注入新生力量和豐富資源；（3）注重培育貧困地區、貧困人口的內生動力，促進可持續脫貧；（4）豐富和創新脫貧方式和脫貧路徑，減少多維貧困；（5）積極探索特困人員、殘疾人等弱勢群體擺脫貧困的方法與路徑，切實改善民生、實現共享發展；（6）落實脫貧攻堅責任、完善成效考核機制、加強扶貧資金管理，確保扶貧政策的有效落實。

三、黨的十八大以來中國貧困治理的內在邏輯

黨的十八大以來，中國的貧困治理實現了治理視角、治理理念、治理策略、治理路徑、治理方式的轉變，是新時代發展觀在減貧領域的具體體現，具有深刻的內在邏輯。

在治理視角上，從線性視角向多維視角轉變。貧困的成因是復雜的而不是單一的，有效治理貧困應系統地看待貧困的成因，采取綜合性的治貧策略。在過去的扶貧實踐中，往往將貧困簡單地看作收入型貧困、支出型貧困，忽略了貧困地區和困難群體的多樣性和復雜性。十八大以來，中國轉變單一的以經濟指標為依據的貧困識別方式，綜合考慮識別對象的教育、衛生、就業、健康、生活水平等狀況，實現多維識別、多渠道幫扶，不僅僅幫助貧困人口擺脫物質貧困，還著力提升貧困人口的教育水平、健康水平，幫助貧困人口擺脫精神貧困、能力貧困、權利貧困，激發貧困群體內生動力和發展能力，提高脫貧質量。

在治理理念上，從物質幫扶向扶志扶智轉變。習近平強調：扶貧先扶志，扶貧必扶智?！胺鲋揪褪欠鏊枷?、扶觀念、扶信心，幫助貧困群眾樹立起擺脫困境的斗志和勇氣；扶智就是扶知識、扶技術、扶思路，幫助和指導貧困群眾著力提升脫貧致富的綜合素質?！?十八大以來，中國堅持治貧先治愚、扶貧與扶智并重，注重培育貧困人口的主體意識，提升貧困人口的人力資本與發展能力，幫助貧困人口從被動走向主動、從客體變為主體，提升貧困群體價值感和自信心，實現了從外部幫扶向激發內生動力的轉變。

在治理策略上，從政府包攬向協同共治轉變。新時期，中國貧困具有復合性、復雜性的特點，減貧任務緊迫而艱巨，單純依靠政府行政手段進行減貧存在著效率的困境和資源總量的約束，因此應充分發揮市場、社會在貧困治理中的作用。市場力量參與貧困治理，有利于優化配置貧困地區的土地、勞動力、資本等要素，拓寬貧困人口增收渠道，提升貧困人口人力資本，增強貧困地區發展動力。社會組織參與貧困治理，能夠鏈接社會資源，擴展貧困治理的資源總量，回應貧困人口多元化、差異化的需求。十八大以來，中國轉變政府唱“獨角戲”的局面，致力構建全社會共同參與的多元主體治理格局，為貧困治理注入了持續動力。

在治理路徑上，從單一路徑向系統布局轉變。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出，“堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。”十八大以來，中國堅持開發式扶貧、保障式扶貧相結合，系統布局“五個一批”工程，創新性地提出網絡扶貧、科技扶貧、資產收益扶貧等路徑，改變了傳統“給錢給物”的單一幫扶方式，拓寬了貧困人口擺脫貧困、增加收入的有效渠道，完善了貧困治理的幫扶體系，實現了應扶盡扶、應保盡保。

在治理方式上，從“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變。2015年6月18日，習近平在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會時提出：“要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！笔舜笠詠恚袊槍ω毨У貐^的實際狀況，采取有效、適切的脫貧方法，提升貧困治理的科學性與精準性；充分考慮貧困戶的特殊性和差異性，通過對貧困人口、貧困農戶的深入了解，精準分析致貧原因，采用符合貧困人口實際和需要的脫貧方式，轉變傳統扶貧方式中“一刀切”的狀況，實現精準幫扶。

黨的十八大以來，中國將精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，按照“四個全面”戰略布局要求，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持扶貧開發和經濟社會發展相互促進，堅持扶貧開發和生態保護并重，堅持扶貧開發和社會保障有效銜接，堅持扶貧與扶智相結合，堅持政府、市場、社會良性互動，提升貧困地區內在發展動力，培育貧困人口的人力資本與社會資本，保障貧困地區、貧困人口共享社會發展成果。

貧困治理是國家治理的重要組成部分，國家治理現代化的水平影響和制約著貧困治理現代化的水平，反過來，貧困治理現代化也將豐富、推動國家治理現代化。在貧困治理的研究與實踐中，應將貧困治理這一問題放在整個國家治理的框架之下，不斷優化貧困治理體系，推動國家治理與貧困治理的協同聯動、相互促進。

注釋：

① 俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學》2001年第9期。

② 羅西瑙：《沒有政府統治的治理》，劍橋大學出版社1995年版，第5頁。

③ 格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學雜志》（中文版）1999年第1期。

④ 俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社 2000年版，第5頁。

⑤ 全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》， 牛津大學出版社1995年版，第23頁。

⑥ 劉敏：《NGO與貧困治理：以香港為例》，《蘭州學刊》2008年第8期。

⑦ 向德平、黃承偉主編：《中國反貧困發展報告（2014）——社會扶貧專題》，華中科技大學出版社2014年版，第195—200頁。

⑧ 左停、金菁、李卓：《中國打贏脫貧攻堅戰中反貧困治理體系的創新維度》，《河海大學學報》（哲學社會科學版）2017年第5期。

⑨ 蘇海、向德平：《社會扶貧的行動特點與路徑創新》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2015年第3期。

⑩ 胡振光、原珂：《模式與經驗：新中國特色扶貧的脈絡傳承》，《黨政研究》2018年第3期。

王國勇、邢溦：《我國精準扶貧工作機制問題探析》，《農村經濟》2015年第9期。

萬君、張琦：《制度設計及影響：貧困縣考核機制效果評估——基于貴州省的實證研究》，《貴州社會科學》2016年第2期。

吳國寶：《改革完善貧困縣考核機制》，《中國黨政干部論壇》2015年第4期。

胡光輝：《扶貧先扶志 扶貧必扶智》，《人民日報》2017年2月1日。

洪大用：《完善貧困治理體系 推進貧困治理現代化》，《光明日報》2017年10月9日。

作者簡介：向德平，武漢大學社會學系教授、博士生導師，湖北武漢，430072；華汛子，武漢大學社會學系博士研究生，湖北武漢，430072。

（責任編輯 劉龍伏）