貧困地區鄉村振興的路徑選擇基于四川省沐川縣的樣本分析

郭曉鳴 丁延武 張耀文 四川省社會科學院

四川省沐川縣竹海一景

實施鄉村振興戰略是應對當前我國“三農”領域面臨的一系列嚴峻挑戰的重大戰略舉措。與非貧困地區相比，貧困地區的發展基礎更為薄弱，城鄉發展不平衡、農村發展不充分的問題更為突出，實現鄉村振興的難度更大。貧困地區實施鄉村振興戰略不僅有利于本地區提升經濟社會發展水平，縮小其與非貧困地區的差距，還有利于加快經濟增長新舊發展動能轉換、促進經濟高質量發展。因此，貧困地區無疑是實施鄉村振興所應重點關注的地區，應當通過鄉村振興和精準脫貧的協同并進，以更大的支持力度讓貧困地區盡快改變落后面貌。

就當前而言，貧困地區面臨著打贏脫貧攻堅戰和實現鄉村振興的雙重歷史使命，與其他地區相比，貧困地區實施鄉村振興面臨著以下五個方面的特殊難題：一是農業分散化經營與縱向整合趨勢相對立。貧困地區農業普遍呈現出分散化、小規模、低水平等突出特征，導致農業產業鏈延伸與整合困難，與縱向一體化經營的基本發展趨勢相悖離。二是小農戶發展受困與集體經濟薄弱相交織。持續性發展能力不足，無疑是當前貧困地區小農戶面臨的共同難題，加之集體經濟嚴重薄弱，也無法有效發揮對小農戶的服務和保護功能。三是區域競爭不斷加劇和城鄉要素爭奪相疊加。貧困地區的要素吸附能力較弱，導致出現“缺錢缺人”的普遍性困境。四是生態環境保護加強與開發需求不斷增長相悖離。貧困地區在空間上與生態功能區、生態敏感脆弱地帶高度重疊，但為擺脫落后現狀，實現大力度開發建設的需求又特別強烈。五是投資建設需求巨大與資金籌集困難相矛盾。貧困地區實施鄉村振興在投入上具有覆蓋范圍廣、涉及領域多等特征，但其經濟發展又普遍落后，地方財政收入有限，導致存在較大投入缺口。面對以上五個方面的困難，貧困地區實施鄉村振興必須立足自身實際大膽創新突破，探尋更具開拓性的發展思路，制定更具針對性的政策措施。從已有實踐來看，四川省沐川縣探索以綠色發展理念為主線的生態振興路徑的成功經驗值得認真總結和借鑒。

1 沐川的創新探索

——以開放性振興為指向釋放內生動力。沐川擁有豐富的生態資源、特色農業資源，但卻因為地理阻隔、交通不便而無法與消費市場對接，因為資本、人才、技術等發展要素稀缺而沒有能力進行開發。針對“富饒的貧困”的發展現狀，沐川在推進鄉村振興中堅持樹立開放發展的理念，以開放尋求突破，以開放實現發展，使物質流、信息流、人流等從外部區域充分流入。一是積極打通區域內外聯接干道。全力推進多條通縣快速路建設，加快縣鄉公路升級改造，形成串聯城鄉發展的“內循環”，形成內外協調聯通的綠色交通網絡體系，融入樂山市和天府新區1小時經濟圈。二是發展農村電商。通過國家級電子商務進農村綜合示范項目，建設農產品上行及其配套體系、縣域電子商務公共服務體系，開展農村電商人才培訓，促進本地優質農產品與外部市場需求的雙向、快速對接，解決農產品“賣價低”“賣難”的問題，2017年，沐川電商交易額突破1.2億元，同比增長20%。三是強化鄉村振興人才的吸引聚納。到2017年，引導農村勞動者轉移就業9.2萬人，建成返鄉創業園12個，扶持1100余名返鄉農民工、青年（大學生）創辦經濟實體750余個，入選全國第三批結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點縣。開展新型職業農民培育，培育一批有文化、懂技術、會經營的新型職業農民。

——以綠色發展為導向塑造比較競爭優勢。綠色是沐川最美的底色，生態是沐川最大的優勢，堅持生態優先、綠色發展的思路，發展山區型生態經濟，將生態優勢轉化為產業優勢和競爭優勢。一是發展生態農業。走綠色、有機農業發展之路，加快種養結合、生態循環產業基地建設，2014年以來，新建“三品一標”生產基地1.55萬畝，累計達43.5萬畝；“三品一標”認證42個，其中有機食品18個、綠色食品8個，“三品”比重達到84.5%，成功創建為省級有機產品認證示范縣和省級農產品質量安全監管示范縣。二是發展生態型六次融合產業。以生態為基礎、農業為支撐、文化為紐帶，大力探索“旅游+”發展模式，重點發展養生養老、森林康養、文化體驗、鄉村旅游等產業，促進本地生態資源與外部要素有機整合，促進本地生態產品和服務與外地市場需求有效對接。

——以適度規模為引領強化優勢特色產業競爭力。針對土地細碎、多山地地形、農業資源分散化等特征，又面臨大中型龍頭企業招引難的問題，沐川選擇本土化的適度規模農業產業發展策略，以小群體、大規模、精品化為基本指向提升優勢特色農業競爭力。一是強化農業園區建設。以農業園區為載體，大力推進農業標準化、規模化建設，培育林竹、茶葉、林下養殖、果蔬、中藥材五大主導產業，以適度集中方式建設產業基地162個（林竹16個、林下養殖18個、茶葉64個、獼猴桃21個、李子26個、蔬菜中藥材17個）、1000畝以上園區48個，形成了“五業六帶百基地”農業發展格局。二是培育新型經營主體。培育家庭農場、農民合作社、本土化農業企業等新型經營主體。截至2017年底，全縣農業企業達到189個、專業合作社321個、家庭農場109個、專業大戶1034戶，全縣土地流轉總面積達到8.4萬畝。

——以小農提升為基礎構建現代農業產業體系。貧困地區多為山地、深丘地形，地塊狹小、分散、坡度大，農業機械應用范圍有限，能夠密集進行勞動投入和擅于精耕細作的小農戶具有很強的適應性。沐川尤其注重對弱小農戶的保護與支持，促進小農戶與現代農業有機銜接。一是培育本土化的經營主體。注重堅持眼睛向內，適度規模，穩定優先，重點以本土農業企業、返鄉農民工、農業創業人員、貧困戶等為重點培育對象，支持本土農業企業、合作社、家庭農場、專業大戶等經營主體加快發展，讓小農戶與新型經營主體之間形成緊湊的利益聯結關系。二是創新利益分享模式。建立小農戶與新型經營主體之間訂單農業、股份合作、土地股份合作、資產收益扶貧、養殖托管等利益共享方式，讓小農戶分享產業鏈增值收益。三是強化社會化服務支持。注重農業產后環節的社會化服務體系建設，推動冷鏈庫、農產品初加工項目建設，截止到2018年3月，已投入財政資金820萬元，建成800噸冷藏庫；規劃建設33座以上冷藏設施，新建冷庫容量1640噸。

——以強化社會建設為重點促進鄉村全面振興。沐川在鄉村振興中合理處理經濟發展與社會建設之間的關系，更加重視在脫貧攻堅中普遍忽視了的社會建設，讓鄉村的獨特形態得以保持、魅力文態得以彰顯、優美生態得以涵養。一是加強基層黨組織建設。采取回引參選、跨村參選、下派參選等辦法，拓寬選人用人渠道，優化基層黨組織領導班子結構。二是開展精神文明建設。開展文明村鎮創建、文明衛生勸導行動、評先樹優活動、深入開展“感恩奮進·我的脫貧路”群眾宣講、農村志愿服務活動、“傳家風、立家規、樹新風”等一系列活動，傳承優秀文化，弘揚公序良俗。加強村級鄉規民約的約束力，建立鄉土道德評議機制，運用熟人社會的聲譽機制對村民行為形成正向激勵和規范約束。三是強化傳統文化的挖掘、傳承和保護。開展傳統村落保護行動，對傳統大院、老舊房屋予以掛牌標志；建立優秀傳統文化圖文檔案、農耕博物館，加強對傳統文化的記錄；培養傳統文化傳承隊伍，依托部分學校和少年宮建立“非物質文化遺產傳承基地”。四是完善公共文化基礎設施。推進縣、鄉、村（社區）三級公共文化設施建設、廣電雙向網絡與寬帶鄉村建設、貧困村應急廣播建設、貧困村閱報欄建設、廣播電視臺達標工程、體育中心足球場改造和230個基層綜合性文化服務中心建設。

沭川縣城一景

——以系統性政策為平臺匯聚多元政策合力。針對投資缺口較大、鄉村振興與脫貧攻堅并行推進的現狀，沐川注重將目標指向總體一致、實施路徑和具體舉措存在重合的政策整合銜接起來，避免多種資金項目安排配置出現重復分散，最大限度地發揮多元政策資源的疊加效應。一是在制度設計上，注重將縣域鄉村振興規劃與脫貧攻堅結合起來，將脫貧農戶可持續生計保障、健康鄉村建設和社會保障體系建設等內容納入到鄉村振興規劃之中。二是在政策舉措上，注重鄉村振興和脫貧攻堅的整合協同。在推動發展特色農業、鄉村旅游、康養產業等鄉村三大支柱性產業中，既注重對貧困人口的覆蓋與帶動，也注重扶貧資金項目向三大支撐性產業的傾斜投入。編制鄉村振興項目庫，以項目庫為基礎整合涉農資金項目。

2 借鑒沐川改變“后進梯隊”狀況

——構建多元人才培育機制。一是引導外部人才流向貧困地區鄉村。出臺人才吸引的優惠政策，構建公平競爭空間，暢通社會上升渠道，讓貧困地區成為創業人員、年輕干部實現人生價值、創造幸福生活的筑夢空間。系統研究解決“人才下鄉”所帶來的家屬就業、子女就學等問題。二是引導和鼓勵本地外出人才回流。要出臺具體支持政策，鼓勵能力相對更加突出的退伍軍人、返鄉農民工、大學生等人員返鄉創業。三是注重本土人才培育。加強專業人才隊伍建設，尤其是從貧困地區農村專業技術人員嚴重匱乏的現狀出發，合理增加農技人員、教師、醫生等人員編制。培育新型職業農民、鄉村工匠、文化能人和非遺傳承人等。

——構建小農戶支持保護機制。發揮小農戶在貧困地區農業產業轉型升級的支柱作用。一是加強對支持保護小農戶重要意義的認識。將農業支持政策從重點支持規模經營主體向支持規模經營主體和小農戶并重的方向轉變。二是分類明確小農戶支持保護重點。要從小農戶群體本身正處于分化發展的現狀出發，采取有針對性和差異化的扶持政策，重點支持發展型小農轉型升級。鼓勵小農戶通過土地流轉、地塊置換等方式實現適度規模經營，演變為家庭農場或專業大戶。三是加強小農戶的社會化服務體系支持。在生產基礎設施建設、生產性社會化服務、金融、培訓、農業保險、電商等方面加強對小農戶的支持，實現小農戶社會化服務的全環節支撐、全要素保障。

——深化農村土地制度改革。農村土地制度改革能夠關聯性地帶動城市要素向農村流動聚集，促進農村產業發展，這對發展要素尤為稀缺的貧困地區無疑更為重要。一是深化農村承包土地的“三權分置”改革。加快土地流轉市場交易體系建設，解決因產權分散、農民獲取信息困難而導致土地產權交易性和流動性不足的困境。二是深入推進宅基地和集體經營性建設用地改革。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的有效實現形式，利用閑置宅基地和閑置農房發展鄉村旅游、精品民宿、休閑體驗、健康養生等新產業新業態。促進集體經營性建設用地入市改革試點成果在貧困地區應用。利用好村莊零散閑置的建設用地，保障農業設施建設、新產業新業態的用地需求。三是深化集體林地改革。重點改變林木資源“砍伐+銷售”的單一低效經營方式，促進林地規模化經營，發展附加值更高的林下經濟、森林旅游、森林康養等新業態。

沐川縣桃源山居新農村綜合體全景

——構建多元投入保障機制。一是加大財政資金投入力度。完善財政支農投入穩定增長機制，財政投入鄉村振興資金應與年度GDP增速、年度財政收入增幅相掛鉤，各級財政轉移支付要重點向貧困縣尤其是深度貧困縣傾斜。二要撬動社會資本。發揮財政資金的投資引導作用，通過設立發展基金、風險補償基金吸引社會資本投向鄉村振興。三是推動金融資本進入鄉村振興投資領域。抑制農村信用社、農商銀行脫農傾向，推動農村信用體系建設，解決借貸雙方信息不對稱和貸款違約懲戒難的問題。創新農村金融產品模式，采用土地經營權反擔保、農民合作社擔保、農戶聯保等方式實現借貸增信，有效緩解金融機構因害怕農戶違約而導致不敢放貸的矛盾。

——構建政策整合機制。促進鄉村振興與脫貧攻堅、新農村建設等其他戰略舉措之間的政策整合，匯聚政策合力。一是增強各項政策舉措的聯動性。在脫貧攻堅中，要將鄉村振興的各項要求融入其中，把深度貧困地區發展作為鄉村振興的重點，在確保“兩不愁”“三保障”和公共服務指標等指標達標的同時，同步推進生態建設、基層善治、文化傳承，為鄉村全面振興奠定堅實基礎。二是注重工作機制的整合。要將脫貧攻堅中形成的較好的做法、模式、政策固化成為規范制度，如實施區域扶貧協作、對口幫扶、設置駐村工作組和第一書記等，積極應用到鄉村振興之中。三是注重資金項目的整合。要制定關于財政涉農資金和鄉村振興項目整合的實施細則，解決整合資金項目面臨的實際困難。建立健全資金項目整合制度與平臺，有效解決資金使用分割，利用效率不高的問題。