服務國外貸援款項目著力推進外資審計創新

■帥智軍

2017年度，江西省審計廳順利完成了對世行貸款江西南昌軌道交通2號線一期工程項目等11個國外貸援款項目公證審計工作。11個項目涉及林業、農業、交通、水利和能源等領域，計劃投資總額折合人民幣267.96億元，其中協議利用外資額9.09億美元。截至2016年12月31日，項目累計完成投資額108.76億元，其中累計利用外資額折合人民幣23.19億元。我省外資審計堅持“強化監督、嚴格執法、如實披露、促進管理、不斷深化、提高質量”的原則，不斷創新審計理念，變革審計技術和方式，加大績效審計，努力在提升審計效果上下功夫，取得了明顯成效。

一、注重在思想理念創新中探尋思路

思路決定出路，理念新則思路新。一是樹立監督與公證和諧統一的意識。認真落實“外資進來就是內資、內資外資一起審”的要求，思想上強化對監督與公證和諧統一的認識，操作上真正做到在審計監督的基礎上，實現審計公正，從而實現兩者的統一。二是樹立問題導向意識。切實加大審計監督力度，注重查處違法違紀問題，揭示利用外資領域突出矛盾和風險隱患服務政府宏觀經濟決策、改善投資環境和降低政府償債風險。三是樹立績效意識。深刻分析外資審計面臨的新形勢、新任務和新要求，對傳統公證審計理念、審計操作、審計目標設計進行改進，將績效內容引入外資審計，拓寬外資審計領域，深化外資審計內容，全面提高公證審計質量。通過引入績效審計理念，對項目和項目執行單位的經濟性、效率性、效果性進行審計評價，促進被審計單位改善經營管理、提高經濟效益。四是樹立服務意識。審計機關對項目實施單位年度會計報表一年一度的審計及其公證，不僅是一種監督，更多的是一種服務。因此，外資審計更多地強調服務功能，確保外資公證審計報告內容真實、客觀公正，為項目順利實施和維護中國政府的國際聲譽和形象服務。

二、注重在組織模式創新中提升質量

組織模式是外資審計質量的重要保障。我們始終把深化提高外資審計工作質量作為主攻方向，針對目前外資項目審計資源配置與審計任務重的矛盾，在外資審計方式方法上采用更加有效的審計組織模式，解決外資審計資源封閉運行、各自為戰的現象，加強審計全過程的指導和現場管理，深化整改，切實保證審計質量。

一是資源整合。多年的審計實踐告訴我們要想高質量地完成外資審計目標任務，單靠財務審計人員是遠遠不夠的，大量的問題產生在工程領域。去年，我們僅在外資項目聘請的公路、房建、水利、農業等方面專業審計人員就達30多人（次）。這些審計人員的參與幫助我們擴大了審計范圍，彌補了相關專業技術人員缺乏，解決了審計實踐中遇到的技術困惑和疑難問題，使審計評價更具專業化和科學性。去年來我省外資審計發現的各類違紀違規問題31個，其中工程領域的問題占57%。

二是全程管控。重點抓好三個環節：審前抓培訓。參審人員不僅參加署外資司組織的集中培訓，還要參加審計廳組織的外資審計培訓，以便幫助審計人員在最短的時間內找出問題的突破口。特別是要求每位審計人員結合審計署和我廳的質量檢查提出的問題，逐項梳理。審中抓督導。每個項目實施過程中，廳領導都親臨審計現場，聽取審計組匯報，指導審計組工作，確保審計人員每項具體操作質量。特別是重點審計項目，審計中期召開碰頭會，解決審計中遇到的各種疑難問題，明確審計對策和思路。審后抓報告。對所有項目審計查出問題全面、如實向分管廳長匯報，共同研究審計問題的定性、處理意見等，確保審計查出的每個問題都得以在報告中如實、全面反映。

三、注重在審計方法創新中增強實效

方法得當就能收到事半功倍的良好效果。實踐中，我們除了在傳統審計方式方法中深耕細作外，特別注意新方法的嘗試和運用。

一是積極開展外資績效審計。績效審計代表著現代審計的主流和發展方向，外資項目審計具有連續性，開展項目效益審計能夠充分利用審計資源，發揮外資審計優勢，提高審計效率。同時也有利于控制項目執行單位的債務風險。我們通過對項目論證立項、工程設計、施工管理、竣工驗收、交付使用全過程的審查，有效地拓寬了審計領域，突破公證審計瓶頸的制約，拓展外資審計空間。

從項目論證看決策。部分項目前期論證不足，造成項目執行受阻、延期，提款報賬緩慢。如部分外資項目因企業經營困難，出現償債風險，項目執行不足計劃的20%即停止，已申請項目變更;部分項目區被工業用地占用，只能申請變更項目區，重新修改項目協議書。

從項目進度看履職擔當。部分地方政府執行項目不嚴肅，隨意更改項目土地用途。如：林業項目實施過程中，部分地方政府將項目建設區的土地調整到其他建設項目上，致使項目無法實施不僅浪費了項目前期論證、環評等資金，而且嚴重遲滯了項目實施進度，給我省實施外資項目的聲譽造成損害。

從項目執行看管理水平，部分外資項目管理單位與項目執行單位信息溝通不暢，造成資金損失。由于外資項目普遍執行期較長，項目管理及執行單位人員變動比較頻繁;部分項目管理和技術人才缺乏，目前我省外資項目人員多是兼職人員，對外資項目管理規定不熟悉，往往按照國內項目要求組織實施項目，規劃粗放，隨意更改項目建設地點和作業設計，不按要求履行合同，造成項目實施出現諸多問題。

從項目運行看使用效果。部分林業項目建設成果難以鞏固。目前我省實施的林業外資項目，主要是人工新造林、改造低質低效竹林等建設內容。審計發現造林項目實施質量差。現場與亞行項目新造林作業設計不一致、成活率≤85%等問題。項目區建設的GIS數據庫及信息系統功能單一，不能滿足保護區管理和實時監測需要。

二是充分利用科技信息手段開展審計。隨著審計環境信息化趨勢的壓迫，外資審計工作必須利用先進的審計技術和工具，適應信息化社會的需要，在大力推進A0和0A系統在外資審計中運用的同時，我們探索大數據在外資領域的應用，在信息化環境下實現由單一賬目審計向大數據分析的審計方式、方法的轉變，真正實現跳出賬本的約束，充分發揮計算機數據分析、處理的優勢，項目的深入尋找和揭示問題產生的內在客觀規律。我省的農發、水利、生態、公路等項目，建設資金不只有外資，還有中央和地方財政投入。例如亞行林發項目，既有亞行貸款，又有各級財政資金投入。為了防止項目單位“指鹿為馬”套取資金，我們審計要利用G1S(地理信息系統)對項目區的地理分布數據進行采集、儲存、分析和描述，利用GPS(全球定位系統)對項目所在的位置、面積、周長、邊界等精準測算，反復確認項目區范圍。實地到村鎮和農戶中間核實各個項目區交界的準確位置，防止項目區交叉重復，項目建設單位和施工單位套取建設資金。

四、注重在揭示問題創新中編織籠子

問題揭示是審計的重要職責。通過問題揭示創新推動政策法規的完善，扎牢制度籠子。我們在外資審計項目中始終堅持問題導向，每個項目進點前先根據各自不同特點和往年審計情況確定重點審計事項，并在審計實施方案中予以明確，確保重大違紀違規違法問題不漏網。

一是重財務收支審計。財務收支的真實性和合法性是外資審計的基礎。我們在報表審計中，選擇“銀行存款”、“建安工程投資”、“待攤投資”科目進行了重點審核，主要查出了挪用項目資金、項目配套資金不到位、項目成本歸集錯誤、出具虛假文件騙取項目資金、項目提款報賬速度緩慢，專戶余額較大，資金使用效益不高等問題通過不斷地審計規范，各項目執行單位的財務管理及會計核算水平逐漸提高。

二是重工程領域的違紀違規問題審計。針對外資項目基本都投入到基礎設施建設的實際，我們加大工程項目審計力度，查出了部分工程項目違反建設程序未批先建、未按規定招投標、虛假招標、串通投標、違法轉包分包工程、擅自變更建設內容、違規指定供應商、部分中標企業不提供或偽造履約保函、未繳納履約保證金、未按合同約定完成工期、工程質量存在缺陷、多計工程價款等問題。審計中我們不因資金的屬性而區別對待，對查出的問題如實揭示，依法依規處理，絕不遮掩。

五、注重在審計建議創新中履行職能

發揮審計在社會治理中的作用，很大程度上體現在審計對解決深層次問題的建議上。在外資審計中，我們堅持運用點面結合，使分散的審計工作所產生的微觀效果，凝聚和轉化為種宏觀的作用。通過外資審計，一方面充分揭露和嚴肅處理發現的違法違規問題，另一方面對存在的問題分析研究，去粗取精，發現一些政策、制度、體制等方面深層次的問題，從調整外資利用結構改進外資利用策略、完善外資管理機制等方面提出意見和建議，促進政府和有關部門加強管理，提高外資使用效益。