高校中層主要領導干部經濟責任審計：實施困境與改進路徑

■鄭繼輝 王婷婷

2014年國家七部委發布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（下文簡稱《實施細則》）第十一條規定，部門、單位（含垂直管理系統）內部管理領導干部的經濟責任審計，由部門、單位負責組織實施。該規定為單位內部經濟責任審計對象及實施機構提供了制度依據。其實，單位內部管理領導干部經濟責任審計實踐遠遠早于該規定，特別是一些規模較大的高校，中層主要領導干部經濟責任審計實踐幾乎與國家經濟責任審計制度的產生同步。經過多年的經濟責任審計實踐探索，筆者發現高校中層主要領導干部經濟責任審計仍然存在諸多困境，亟需破解。為此，本文想做一些探討。

一、高校中層主要領導干部特征

從不同的角度看，我國高校有不同的特點。從單位屬性看，我國高校屬事業單位。從法人屬性看，我國高校具有獨立法人資格。從經濟屬性看，我國高校是一個較大的復雜的經濟實體。從職能看，我國高校具有人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新等四大功能。從人員規模看，我國高校規模幾乎在萬人以上。從產業構成看，我國高校屬人才密集型行業。高校的以上特點決定了我國高校中層主要領導干部具有與其他行業、單位領導干部顯著的不同特征。

1.類型多樣，“雙肩挑”占比高。高校的不同特點及職能的多樣性，決定了高校中層主要領導干部類型多樣，主要表現為不但有政工干部，還有專業干部；不但有政治家，還有科學家；不但有教育家，還有企業家；不但有專職管理干部，還有兼職管理干部。高校的主要任務是人才培養，教師是高校的辦學主體之一，正因如此，決定了高校中層主要領導干部主要來源是教師，理論上應該如此，實際情況也是這樣。目前我國高校中層主要領導干部絕大多數是“雙肩挑”干部，即既從事教書育人、科學研究，又從事黨務、行政、后勤以及企業管理。所以說，高校中層主要領導干部類型多樣，雙肩挑占比高。

2.制定政策與執行政策并舉。美國著名教育學家約翰.杜威說過，學校即社會。現代高校更是一個復雜社會系統，需要有效治理。為了治理好高校，高校不但要嚴格貫徹執行黨和國家的教育路線、方針、政策以及一系列法律法規，而且也要制定具體的辦學治校規章制度。這些規章制度不但包括學校章程、教育教學、科學研究、社會服務等方面的宏觀管理制度，也包括學校的人事管理、預算管理、財務管理、資產管理、基建管理、后勤管理、校辦產業管理等微觀管理辦法。這些管理制度不但出自高校中層主要領導干部之腦手，而且也主要靠他們及其團隊去執行完善。所以，高校中層主要領導干部不但制定學校管理政策，而且也是他們在執行自己制定的政策，他們集制定政策權與執行政策權于一身。

3.辦學骨干與財經大權兼具。在高校，能夠成為中層主要領導干部或校級領導干部，基本上是由于其在教學或科研方面非常出色。高校中層主要領導干部是高校的精英階層，是高校的關鍵少數，是高校的辦學骨干，這是我國高校中層主要領導干部的突出特征。根據高校財務制度規定和實際情況，目前我國高校財務管理體制基本上是“統一領導、分級管理、集中核算”模式。在這種模式下，高校中層主要領導干部就是各自單位、部門的財經管理“一支筆”，握有財經大權。所以說，辦學骨干與財經大權兼具是我國高校中層主要領導干部又一特點。

4.有責與無責同在。高校中層主要領導干部既然手握財經大權，按照經濟責任審計觀點，當然負有經濟責任。高校中層主要領導干部如果對本單位、本部門的經濟決策、預算執行、內部控制、制度建設、資產管理、經濟監督、廉潔從業以及國家和學校的政策執行等經濟責任履行不到位，就要承擔相應的領導責任、主管責任或直接責任。但是，由于高校實行的是“統一領導、分級管理、集中核算”財務管理機制，加上高校中層主要領導干部一般不是“法人代表”，所以高校中層主要領導干部一般又沒有《預算法》、《會計法》等財經法規規定的經濟責任。有些高校財務管理規定，超過一定數額的經濟事項需要學校決定或學校領導批準，按照經濟責任審計“誰審批、誰負責”的責任界定要求，這樣的經濟事項如果產生問題，高校中層主要領導干部按理是不需要承擔全部責任的，所以說高校中層主要領導干部在經濟責任方面是有責與無責同在。

二、高校中層主要領導干部經濟責任審計的實施困境

1.目標不明。關于經濟責任審計目標，特別是單位內部管理干部經濟責任審計目標，目前尚無明確統一權威具體規定。從2010年中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《兩辦規定》）及其國家七部委發布的實施細則，雖然可以概括出黨政領導干部經濟責任審計具有如下目標：一是促進領導干部推動本地區、本部門（系統）、本單位科學發展，二是加強對領導干部行使權力的制約和監督，三是推進黨風廉政建設和反腐敗工作，四是推進國家治理體系和治理能力現代化。但是這些目標是針對具有法人性質單位黨政主要負責人提出的，并不完全適合高校中層主要領導干部經濟責任審計。由中國內部審計協會發布并于2009年9月1日起施行的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》（以下簡稱《高校指南》）“第五章領導干部經濟責任審計”中更是只字未提領導干部經濟責任審計目標。所以，目前許多高校雖然轟轟烈烈地開展著中層主要領導干部經濟責任審計，但是目標是什么？法律法規并沒有一個明確的規定。

2.內容不清。高校中層主要領導干部經濟責任審計主要內容是什么？高校中層主要領導干部經濟責任審計對象類別眾多，有的崗位性質差別較大，如何確定其審計內容？目前不同高校、不同審計人員審計實踐也相差較大。兩辦規定及其實施細則明確規定了地方各級黨委和政府主要領導干部、黨政工作部門、審判機關、檢察機關、事業單位和人民團體等單位主要領導干部、國有企業領導人員經濟責任審計的主要內容。即：領導干部貫徹執行黨和國家有關方針政策及決策部署情況；制定和執行本地區、本部門、本單位發展戰略、規劃和政策措施，推動地區、部門、單位科學發展情況；重大經濟決策情況；財政財務收支和內部管理情況；履行有關黨風廉政建設第一責任人職責及本人遵守有關廉潔從政（從業）規定情況等。顯然，這些內容不完全適合高校中層主要領導干部經濟責任審計，參考價值也不大，因為高校中層主要領導干部履行職責內容與地方各級黨委和政府主要領導干部、黨政工作部門、審判機關、檢察機關、事業單位和人民團體等單位主要領導干部不同，后果也不一樣。

3.評價不準。審計評價是經濟責任審計工作的重要內容，正如上面分析，由于高校中層主要領導干部經濟責任審計目標不明、內容不清，必然導致審計評價不準。盡管經濟責任審計由法律為準繩，也有審計程序規范。但法律并不是關于具體行為的標準，國家審計規范也不是評價特定行為是非的判斷標準。如兩辦規定及其實施細則要求，經濟責任審計評價重點關注經濟、社會、事業發展的質量、效益和可持續性，關注與領導干部履行經濟責任有關的管理及決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益，突出任期內舉借債務、自然資源資產管理、環境保護、民生改善、科技創新等重要事項，這些要求較為宏觀，對高校中層主要領導干部經濟責任審計評價指導作用不強。高校指南第112條雖然規定了對被審計領導干部所在部門、單位財務收支真實性、合法性確認和評價方法，但是僅通過對提供的會計資料數據與審計后的認定數據比較，分別得出“符合”、“基本符合”和“有違反財經法規的行為或嚴重違反財經法規的行為”的結論，也顯得簡單粗暴，不能令人信服。

4.整改不力。目前，我國國家審計整體蓬勃發展，呈現出了較好的態勢，但是其矯正功能在實際中發揮的并不理想。同理，高校中層主要領導干部經濟責任審計整改也存在整改不力、屢審屢犯問題，究其原因：一是審計結果披露不足；二是對整改工作認識不足；三是整改工作受制約，審計提出的建議可用性、實際性不高，整改程序機制缺失，全面的審計整改合作機制尚未建立，且相關部門間缺乏較好的溝通與協調。當然還存在“新官不理舊賬”傳統錯誤觀念的影響，致使問題年年查年年有，屢審屢犯。

5.質量不高。由于多方面原因，單位內部審計質量不高是普遍現象，高校也不例外。質量不高表現在多方面，一是審計發現問題的質量不高，二是審計評價質量不高，三是審計建議質量不高，四是審計過程質量不高，五是審計組織質量不高，六是審計人員素質不高等。

6.運用不多。兩辦規定及實施細則規定，經濟責任審計結果應當作為干部考核、任免和獎懲的重要依據。經濟責任審計工作領導小組和聯席會議、相關部門應當逐步健全經濟責任審計情況通報、責任追究、審計整改、審計結果公告等制度。這些規定主要是針對國家審計機關開展的經濟責任審計而要求的，而且實際執行情況也不是十分理想。高校內部審計實施的經濟責任審計結果的充分運用既缺乏法規強制要求，更缺乏實踐操作指南，實際工作中運用也不多，所以高校中層主要領導干部經濟責任審計結果的運用還任重道遠。

三、高校中層主要領導干部經濟責任審計現實困境的改進路徑

1.明確目標。審計目標在審計項目中具有決定、起始和引領地位，發揮著提綱挈領、控制和提升的作用。筆者認為，高校中層主要領導干部經濟責任審計目標必須明確，具體明確時要遵循兩條原則，一是要符合高校中層主要領導干部崗位特點；二是要體現內部審計目標。符合高校中層主要領導干部崗位特點是指要分別院系所、一般行政部門、招生考試、學生資助、財務、資產、基建、后勤等經濟重點部門、校辦企業、附屬獨立法人單位等確定不同的審計目標。要體現內部審計目標，是指由于高校中層主要領導干部經濟責任審計是內部審計部門實施的，所以要體現內部審計目標——終極目標和直接目標，高校中層主要領導干部經濟責任審計終極目標是抑制消極因素，促進高校辦學目標的達成。高校中層主要領導干部經濟責任審計直接目標是生產讓高校干部管理部門、校領導、被審計單位以及廣大師生員工等利益相關者滿意的審計產品。

2.厘清內容。高校中層主要領導干部經濟責任審計內容要圍繞審計目標并結合干部崗位職責特點確定。總體來說，可以參考高校指南相關條款，分財務部門、資產管理部門、工程建設部門、院系所、附屬中小學等不同崗位負責人確定審計內容，但筆者認為這還不夠，還需要對崗位和具體內容細化完善，特別是隨著時代的發展，高校經濟活動又出現了一些新特點，國家也提出了一些新要求，所以審計內容也要與時俱進。高校中層主要領導干部經濟責任審計內容的厘清，既需要各高校根據各自的特點制定相關制度規定加以確定，也需要國家主管部門制定相關法規加以規范，不能“仁者見仁、智者見智”，各搞一套，同類高校同類崗位的領導干部經濟責任審計內容應當具有可比性。

3.準確評價。經濟責任審計對象的一個重要特點是既對事又對人，所以其評價就非常關鍵。如何做到準確評價？理論界和實務者作了很多探討，筆者認為，在事實清楚、定性準確的前提下，經濟責任審計評價要處理好十大關系：黨委責任與行政責任的關系、改革創新與制度障礙的關系、規范管理與效益責任的關系、違法犯罪與客觀失誤的關系、屢審屢犯與整改困難的關系、監管不力與放任自流的關系、經濟責任與其他責任的關系、前任責任與現任責任的關系、個人責任與集體責任的關系、被審計人與班子其他成員的關系等。

4.創新整改。“審而不改”不如不審。審計結果不但是審計人員工作的重要成果，而且也是審計相關利益者的重要期望值。審計整改特別是內部審計整改歷來“老大難”問題，如何做好審計整改，筆者認為要創新整改，高校要將審計整改結果列入被審計單位領導班子年度和屆末考核指標、列入被審計單位領導干部晉升考察內容、作為繼任者審計的必審內容等，審計部門也可以開展跟蹤審計、審計整改、“回頭看”等方式檢查整改情況，促使審計整改徹底到位。

5.提高質量。打鐵必須自身硬。如果審計報告經不起推敲、檢驗，評價以偏概全，甚至情況沒有搞清，盲目下結論等等，這樣的經濟責任審計，不如不審計。如何打造高質量的審計報告，筆者認為，一是要構建科學的評價指標，指標面前人人平等。二是加強計劃管理，避免運動式、風暴式、任務式集中審計。三是要加強審計隊伍建設，提高審計人員素質，要求審計人員加強學習、研究，視質量如生命。

6.加強運用。“審而不用”也是內部審計的一大頑疾。對于審計結果，一方面，被審計單位及其班子領導干部要對審計指出的問題積極整改，另一方面，審計相關利益者特別是組織部門對審計結果要充分利用，而且還要以適當的方式告訴審計部門結果運用情況，這不但是審計工作的充分肯定，更是充分發揮經濟責任審計作用的重要途徑。

［1］黃溶冰，王躍堂.我國省級審計機關審計質量的實證分析（2002－2006）［J］.會計研究，2010，（6）：70－76.

［2］宋常，周長信，黃蕾.我國地方審計機關審計結果公告研究——以我國省級審計機關2003－2009年審計結果公告信息為樣本［J］.當代財經，2009，（9）：121－126.