如何構建更加公平可持續的中國社保制度

□胡繼曄

第一支柱基本養老保險社會統籌部分分離，以實現全國統籌、增強制度剛性、促進制度更加公平；第二支柱將原先基本養老保險的個人賬戶劃入并統合企業年金、職業年金為準強制性，以促進制度的可持續性；第三支柱稅優養老金進一步增強可持續性

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出中國社保改革的總體目標是“建立更加公平可持續的社會保障制度”。在2018年中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中，明確提出2019年起各項社會保險費交由稅務部門統一征收，即將終結社保經辦機構和稅務社保征繳的“雙軌制”。社保制度的改革還在路上，未來如何能夠更加公平可持續？

繳費基數公平統一，不能讓誠實繳費的企業吃虧

在中國“公平可持續”社保改革總目標中，2015年機關事業單位和企業的“并軌”是朝著公平目標邁出的實質性一步，但在不同企業之間繳費不公平的問題逐步凸顯。

中國現行社保費征管制度是按照1999年出臺的《社會保險費征繳暫行條例》來執行的，其中第六條規定：社會保險費實行三項社會保險費集中、統一征收。社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收。目前全國36個省級單位社保費征管模式大致可分為四種：北京、上海等14省份由社保經辦機構征收，河北、湖南等4省份區別繳費項目或繳費人群的不同分別由稅務、社保經辦機構征收，重慶、江蘇等11省份采用“社保核定、稅務代征”方式，遼寧、河南等7省份則由稅務部門全責征收。由于各地征繳部門不一致、社保征繳實際基數五花八門，《社會保險法》第十二條規定的“用人單位應當按照國家規定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養老保險費”難以真正落實。

根據2018年8月的《中國企業社保白皮書》，從社保合規三要素模型來看，企業參保在及時性、險種覆蓋面上遵守程度較好，但基數合規性仍面臨較大壓力，社保繳費基數完全合規的企業僅占27%，有31.7%的企業統一按最低基數下限參保，其余41.3%的企業是處于繳費合規性的“灰色地帶”。由于社保繳費基數完全合規的企業并沒有得到過多好處，長此以往，企業傾向于逆向選擇：選擇灰色地帶繳費，或者按最低基數繳費。

對這種不公平問題的解決之道應當是降低繳費的法定費率，增強繳費的剛性。在連續幾年的調查中，“成本過高”長期穩居企業社保難題之首，企業呼吁在加強合規監管的同時進一步推進社保政策上的減費降負。受訪企業大多希望繼續降低費率。27.34%的企業選擇了“比目前降低8-10個百分點會更加合理且能做到合規”，占比最多；22.34%的企業選擇了“比目前降低4-5個百分點會更加合理且能做到合規”，二者占比接近一半，充分反映了企業的呼聲。

未來社保征繳制度改革之后，由于稅務部門的征收剛性大于社保經辦機構，相信在社保繳費方面企業自行選擇繳費基數的情況會大大減少，企業之間社保繳費的不公平現象也將大大減少。國務院常務會議提出研究適當降低社保費率，確保總體上不增加企業負擔。具體降低多少可以測算，但在目前經濟增速下行的情況下，太少的降費比例對企業意義不大，如果統籌部分能夠從20%降低到14%-15%，將能夠實實在在給企業減負，真正激發市場活力，引導社會預期向好。

為增強可持續性，鼓勵整個職業生涯繳費

可持續性一直都是各國養老金制度的最重要因素之一。全球最大的保險公司之一安聯對全球前54大經濟體的養老金體系可持續狀況進行了統計，并于2016年公布了“養老金可持續指數”（PSI）。該指數是一國養老金體系可持續性的綜合性指標,包含了人口結構、養老金制度、養老金與公共財政占比三個子項目指標。PSI指數反映了全球前54大經濟體在老齡化時代養老保險制度的長期可持續性，如澳大利亞、荷蘭、英國、美國排名靠前，說明其可持續性很好，而中國該指數排名第53，為倒數第二。考慮到中國老齡化人口世界第一的現實，這個排名更進一步說明中國社保改革總目標中“可持續”的問題的確應當引起我們的高度關注。

中國現有基本養老保險制度的不可持續性除了未能足額繳費之外，基本養老保險繳費的最低年限僅為15年也是不可持續的重要因素之一，很多人繳滿15年就不再繳費了。國務院2014年8號文件規定對長期繳費的，可適當加發基礎養老金，但收效不大。實際上，發達國家如英國現行最低繳費年限為 30 年；法國從2018年起，退休者享受全額退休養老金的工齡提高為41.5年，德國規定被保險人想要領取養老年金，必須達到繳費滿35年。和這些國家相比，中國的最低繳費15年的確有提高的空間。

中國第一支柱基本養老保險繳費不足的同時，第二支柱發展也嚴重滯后，第三支柱剛剛試點，還沒有在全國推開。中國從1991年在上海試行企業職工補充養老保險，真正規范發展是2004年的《企業年金辦法》頒布之后。根據人社部統計，截至2017年底，全國建立企業年金的企業僅80429家，覆蓋職工2331萬人，僅為企業職工基本養老保險參保40293萬人的5.8%。機關事業單位的職業年金制度自2015年起建立，目前積累的資金有限。

可以看出，在可持續性方面，中國第一支柱基本養老保險繳費最低年限太短、參保人數有限、不能足額繳費，需要從制度上鼓勵整個職業生涯繳費，增加最低年限。機關事業單位的第二支柱職業年金已經強制性建立，企業年金的擴面需要更多鼓勵性政策措施。巧婦難為無米之炊，唯有基本養老保險更加健全、職業/企業年金覆蓋面更廣，才能真正實現中國社會保障制度的可持續。

鼓勵第三支柱個人養老金的發展

根據中國勞動和社會保障科學研究院院長金維剛的研究，第三支柱的特征是個人自愿參加，國家提供政策方面扶持的金融產品，但規模很小。截至2016年，全國規模大概約為2000億元。從三支柱養老保險資產結余的結構來看，第一支柱大概占養老保險資產總量的78%，第二支柱占總量的18%，第三支柱只占4%。雖然中國真正意義上享受稅收優惠的養老保險第三支柱尚未進入運營，但理應屬于第三支柱的商業保險已經獲得發展。早在20世紀90年代得到推廣的商業壽險就是典型的第三支柱，但商業壽險最大的缺憾就是沒有享受稅收優惠，主要依靠保險公司純商業化的推銷運營。從已有的商業壽險產品來看，基本上具備了收益保證、長期鎖定、終身領取等獨特功能。

2018年4月財政部等五部委《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》標志著中國第三支柱養老金的建設正式啟動。該通知指出“有序擴大參與的金融機構和產品范圍，將公募基金等產品納入個人商業養老賬戶投資范圍”，而證監會也發布了《養老目標證券投資基金指引（試行）》,有利于發揮公募基金專業理財在居民養老投資中的作用，形成專門養老投資的基金產品類別。未來在發展初期主要采用FOF（基金的基金）形式運作,通過在大類資產和基金經理兩個層面分散風險,力求穩健；采用成熟的資產配置策略,合理控制投資組合波動風險,力爭獲得長期收益；設置封閉期或投資者最短持有期限,避免短期頻繁申購贖回對基金投資策略及業績產生影響；鼓勵基金管理人設置優惠的費率,讓利于民,支持投資者進行長期養老投資。養老目標基金可以基于養老的規劃，比如目標日期基金，2030、2035、2040分別對應該日期退休的職工，根據所設定日期的臨近，對于權益類資產的配置比例進行調整，未來納入個人稅收遞延后可以吸引更多人參與。

長期以來，大家普遍認為政府在養老過程中應該承擔更多責任，養老金不足時依靠財政補貼已經成為常態。在解決養老的問題上，世界各國的實踐經驗表明，僅僅依靠政府解決養老問題面臨“獨木難撐”的局面，因此必須發展多層次、多支柱養老保障制度。金融業在養老賬戶管理、養老基金保值增值、投資風險管控、產品和機制創新、為養老事業提供資金融通等方面的作用日益顯著。這種作用的發揮，一方面可以完善多層次、多支柱養老保障體系，合理分擔個人、家庭、社會和政府的養老責任，另一方面也能夠充分發揮金融業的優勢，為金融業的發展開拓廣闊空間，進一步促進金融穩定和經濟發展，為養老事業的發展奠定更加堅實的物資基礎。

在中國人口老齡化背景下，第三支柱已經得到了保險、基金等金融機構的大力支持，未來將形成養老與金融深度融合的態勢，在養老金體系的可持續方面發揮更大作用。

社會保障制度進一步改革的空間

正是認識到老齡化問題的嚴峻，2016年5月中共中央政治局首次就中國人口老齡化的形勢和對策進行集體學習，習近平總書記指出：應對老齡化事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉，要著力增強全社會積極應對人口老齡化的思想觀念，要借鑒國際有益經驗，著力發展老齡服務業和老齡產業，向加強人們全生命周期養老準備轉變。這是中央歷史上首次就老齡化問題所進行的專題學習，將應對老齡化問題提到了“事關國家發展全局”的高度，也為中國社會保障制度的進一步改革指明了方向。

由于共濟性的社會統籌主要解決公平的問題，而個人賬戶主要體現效率的原則，二者目標不同，因此世界各國的社會保障制度中這二者都是分開的，唯有中國20世紀90年代社保制度建立時將二者結合，體現了當時制度設計者希望利用兩種制度優勢的良好愿望。實踐是檢驗真理的唯一標準，經過近20年的實踐，個人賬戶的空賬問題無法解決，成為困擾中國社會保障制度的難題。而當前在中國經濟新常態的背景下，要通過提高養老保險繳費來達到公平可持續的目標是不可能完成的任務，為減輕企業負擔，在降低了失業和工傷保險的費率之后，下一步還需要降低養老保險繳費的費率。面對事關國家發展全局的社會保障制度改革的諸多難題，實現“公平可持續”的主要著力點應當在以下幾個方面。

一是有必要對現行“社會統籌與個人賬戶”相結合的基本養老保險進行制度性改革，社會統籌部分降低費率。作為公共養老金通過二次分配來維護公平，同時通過稅收的強制性來增強可持續性；個人賬戶部分和第二支柱的職業年金、企業年金甚至住房公積金合并建立準強制性的第二支柱私人養老金，重點是增強可持續性。分離后社會統籌部分就類似稅收了，有利于公共養老金的公平可持續。中國《社會保險法》第十三條規定：“基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。”該規定充分說明了政府要在基本養老保險待遇支付方面以財政補貼來履行“兜底”責任。社會統籌部分以徹底的現收現付稅收制度為基礎，杜絕養老保險統籌部分不足的省份挪用個人賬戶養老金的問題。與此同時，勞務輸出和輸入省份之間的公平問題也因全國統一的社會保障稅收制度而增強，勞務輸入地區將不再無償占用外地打工者的社保繳費社會統籌部分，勞動力流動也不再需要社保關系的接續，只需要社會保障號碼（即身份證號碼）中的記錄即可。由此可見社會統籌費改稅將在促進制度公平和可持續方面起到至關重要的作用。

二是大力發展準強制性的養老金第二支柱職業年金。美國2006年的養老金法案、英國2008年的養老金法案中均推出了“auto-enrollment”（自動加入）第二支柱職業年金的制度，亦即新雇員在入職時默認為參加職業年金制度，使得英美兩國的職業年金近幾年發展非常快，其第二、三支柱的私人養老金資產均超過了其GDP，而中國企業年金資產則不足GDP的2%。中國的養老金可持續指數PSI排名靠后的最重要原因之一就是第二、三支柱個人養老金覆蓋面太小。借鑒英美等發達國家在職業年金制度改革方面的經驗，中國基本養老保險的社會統籌部分分離后，可以統合基本養老保險個人賬戶、機關事業單位職業年金、企業年金、甚至住房公積金，采用準強制性的原則，統一名稱為職業年金，設定下限為原先基本養老保險個人賬戶繳費率的8%，體現出強制性的原則，也為基本養老保險社會統籌部分20%的費率下調5-6個百分點預留了空間。

三是通過稅收優惠建立中國的第三支柱養老金。目前中國的養老保險制度過于倚重基本養老保險，形成獨木難撐的狀況。第二支柱企業年金發展不足，職業年金剛剛開始，中國第三支柱自愿商業養老保險發展將成為養老金制度可持續的發力點。中國較高的儲蓄率源于民眾對未來的一系列不確定性因素的擔憂，尤其是步入老年后的生活風險。根據中國保監會公布的數據，近年來保險行業個人儲蓄型養老保險業務的規模保持了較快增長，覆蓋超億人次。2018年5月，中國已經在上海、福建和蘇州工業園區開展了個人稅收遞延型商業養老保險的試點工作，中國第三支柱個人養老金已經正式啟動。除商業壽險外，中國還可以借鑒美國的個人退休賬戶發展經驗，開展創新型個人養老儲蓄產品，如證監會批準的養老目標基金，推動中國“儲蓄養老”向“投資養老”轉化，以滿足養老金投資的獨特性和個人養老保障需求的多樣化。

世界銀行在20世紀90年代向中國建議建立社會保障制度三支柱體系，經過20年的實踐來看可以重新審視其價值。養老問題事關國家發展全局，事關百姓福祉，改革必須堅定而又慎重。第一支柱基本養老保險社會統籌部分分離以實現全國統籌、增強制度剛性、促進制度更加公平，第二支柱將原先基本養老保險的個人賬戶劃入并統合企業年金、職業年金為準強制性以促進制度的可持續性，第三支柱稅優養老金進一步增強可持續性。果如是，則“公平可持續”的社會保障制度改革總目標將具備制度性基礎。