預算單位執行財務制度規定面臨的風險及應對

◎文/郝永林

一、預算單位執行財務制度規定面臨的風險分析

財務工作要在制度規定的架構內依法、依規進行，但在實際工作中，由于存在著制度規定原則性與實際工作多樣性、制定規定不明晰、相關人員對制度規定理解不深刻等現實情況，財務人員在具體業務處理上時常會產生一些困惑，拿不準、理解不透，面臨著一定的操作風險，繼而可能引發或被審計監督部門認定為財務違規問題。

（一）制度規定原則性與具體工作多樣性的現實情形，致實際執行不能做到對號入座，存在適用制度規定裁量風險

如，在差旅費報銷管理方面，財政部和天津市制定的差旅費管理辦法規定了差旅費報銷人員范圍是單位工作人員，本單位在編的在職人員毫無疑問在此范圍內，但對于主管部門從所屬基層單位抽調上來從事某一專項工作、或者是組織安排的掛職鍛煉人員，能不能在現單位報銷（他們的出差行為是與當前從事專項工作密切相關），在制度中并沒有明確，其后也沒有相關政策解答。再如，同樣是差旅費報銷管理，辦法規定要從嚴控制出差天數，但如何從嚴控制，特別是對于返程時間的確定，是在會議或培訓結束后的當天、還是轉天，并沒有一個量化標準，如果偶遇會議或培訓結束日為周五，在不發生其他費用的情況下，出差人員是否可以延遲至周日返程，辦法沒有明確。再如，差旅費報銷管理辦法只規定了到出差目的地應選乘經濟便捷的交通工具，但對出差路線如何選定無明確性規范。在實際工作中，經常會出現因突發臨時性出差任務，以及由于季節性原因等，難以訂到直達車票、需要中途轉車的情形。而對于中轉地選擇、中轉時間限定等具體事項，現辦法中沒有相應規定。在處理上述情況時，由于難以直接從目前制度規定中找到對應依據，就需要財務人員在現有政策框架內，根據了解的情況、個人經驗、甚至慣例等，自行做出自己認為妥當的處理決定。不同的人員對此難免會出現不同的政策解讀，因而在具體執行中會有所不同，有的甚至可能會出現政策執行偏差、失誤。

（二）制度規定不明晰，致實際執行缺乏操作性，存在適用制度規定依據不充分風險

如，在會議費管理方面，財政部和天津市制定的會議費管理辦法規定，四類會議包括小型研討會、評審會。舉辦評審會一般需要聘請行業專家，相應會發生專家評審費，而對于評審費的列支渠道、支付標準等，目前無明文規定。再如，市總工會制發的《天津基層工會經費收支管理辦法》（津工通[2017]67號）明確，按照工會法、工會章程和國家有關規定，工會經費可由行政經費予以補助。但單位在何種情形下能夠用行政經費予以補助、補助標準、單位行政怎樣列支、需要履行哪些撥付審批手續、補助的工會經費如何使用等具體問題，在工會法、工會章程等國家有關規定中并無與之配套銜接的措施。再如，本市有個別區的衛計委部門，發出通知，要求區屬單位對區內困難戶進行幫扶慰問。但慰問金從何而來，具體標準怎樣均無明確。由于上述情況的存在，會使預算單位在執行上陷入兩難境地，有無所適從之感，若處理不慎，極易引發不合規的財務行為。

（三）制度對同一事項的規定有不同之處，致實際執行產生疑惑，存在執行制度規定選擇風險

如，在事業單位取得房租收入管理方面，財政部《政府非稅收入管理辦法》（財稅[2016]33號）規定，事業單位利用國有資源（資產）所有者權益取得的有償使用收入，屬于非稅收入，應當上繳國庫，納入財政預算管理。同樣是財政部的文件，《事業單位國有資產管理暫行辦法》（部令第36號）第二十三條規定，事業單位對外投資收益以及利用國有資產出租、出借和擔保取得的收入應當納入單位預算，統一核算，統一管理。國家另外規定的除外。從目前本市情況看，預算單位普遍執行的是第二種政策。對同一事項，同一政府主管部門內部管理機構所制定的規定是不同的，似有沖突之嫌。而預算單位究竟如何正確適用，目前也沒有更加權威性解釋。

（四）制度規定因執行人理解問題，致實際執行出現偏離，存在適用制度規定不準確風險

如，在福利費提取方面，《關于改變機關、事業單位工作人員福利費提取辦法的通知》（津人工 [1998]18號）規定，福利費原則上以本單位上年人均工資總額為基數按月計提。文件雖然主要說的是改變福利費的計算基數，但實際上也說明了福利費應是先提取后支用。在實際工作中，有的預算單位是按規定的基數、計提比例先計提，然后歸集計入“其他應付款”，使用時再從此支付；有的單位則不經過計提這一過程，而是在發生費用時直接列支出，隨用隨支。這樣就出現了對同一政策，各單位在具體執行時出現了不同的處理方式，但正確的處理方式只能是其中的一種。就個人理解，應采用第一種方式，要先計提，計提是為了控制福利費支出限額，嚴防超支混用。但執行人由于著眼角度、理解能力不同等原因，對有的政策規定產生了似是而非的理解，甚至是對自己有利的曲解，在執行中不知不覺地會與制度規定相背離。

（五）審計、巡察等監督部門，對同一制度規定理解存在差異，有被認定執行制度規定不合規風險

如，《天津市人民政府關于進一步規范“三重一大”決策工作的意見》（津政發[2015]6號）規定：主要領導不得直接分管人事和財務工作。對這一規定怎樣理解，即政策本意是什么，不僅執行單位相關人員對此理解有所不同，就是相關的審計、巡察等監督部門對此理解也是不同的。有的監督部門認為一把手不能管理財務，不能在申請經費的申請報告上作審批，不能在財務報銷單上簽字，否則均是違規。而有的監督部門則認為只要被檢查單位有財務審批及報銷管理規定，屬于大額支出事項履行了本單位“三重一大”決策程序，屬于一般性支出按規定權限進行了分級審批，財務報銷單經過了經辦、審核、分管領導等審核環節，一把手完全可以審批簽字。就個人理解，該政策并沒有說主要領導不能管財務，而是不要直接審批，不能搞“一言堂”、“一支筆”，凡是重大事項支出，必須經過班子集體研究決定；一般事項支出，必須有相互制衡的審批機制，不能一個人說了算。財務報銷簽字是審批表現形式，一把手可簽可不簽，應視該單位內部報銷管理規定而定。由于監督檢查部門對同一事項制度規定的理解是不同的，對于被檢查單位來說，存在著被認定為違規的風險。

此外，有個別規定實施時間較長，如 1995年《天津市人事局關于修改國家機關、事業單位福利費使用范圍和有關補助補貼標準的通知》（津人工 [1995]42號）規定了福利費的7項使用范圍，其中有的規定已難以適用現在情形，而對當前出現的一些似可以使用福利費支出的事項，因規定未進行修訂列明，若自行列支難免會依據不足。此外，有的規定在實際工作中不能得到全面落實，如差旅費管理辦法規定各單位原則上不參加要求食宿費用自理的會議和培訓，但在實際工作中，時常會接到上級部門下發的會議通知明確要求參會人員自行結算、食宿自理的內容。財務人員如果按文件去 “死扣兒”，有可能影響業務部門開展工作。

二、預算單位減少或避免財務風險的應對措施

做好財務工作必須要全面落實國家各項制度規定，嚴守財經紀律紅線，法規嚴令禁止的決不能為。預算單位的財務人員要減少或避免執行財務制度規定不合規問題，除了需要政策制定部門制定的制度精準、規范、可操作這一外部條件外，更需要執行人苦練內功，自覺加強業務學習，全面提升綜合素質，不斷提高政策執行能力。

（一）加強內部制度體系化規范化建設

預算單位要依據國家政策法規、改革發展和管理要求，結合本部門、本單位實際情況，規劃構建統一、規范、銜接、有用的內部財務制度體系，分期分步組織實施，對上級部門制定的具有重要指導作用的制度規定，要制定與之配套的具體細則、實施辦法，使規定執行更具操作性。在制定內部規定前，要進行充分的前期調研，廣泛聽取意見和建議，全面、真實了解情況，有針對性地制定切實可行措施。對由部門內部其他業務部門制定的涉及資金使用的管理辦法，財務部門要積極參與，明確資金開支范圍、標準、程序、手續，避免出現規定出臺后難以執行、口徑不一等問題。要全面梳理部門內部管理制度，對于與現行國家政策不一致的、實施年限較長的，要及時進行清理，該取消的取消、該歸并的歸并、該修訂的修訂，切實增強制度規定時效性、可遵循性。

（二）注重財務制度整理工作

財經制度、規范、辦法、細則等是從事財務工作的根本遵循和操作依據。按照我國管理體制，可制定財務制度、規定、規章的部門有國務院、財政部等國家機關、市財政等地方管理機構、預算單位等執行部門，既涉及黨委，又涉及政府部門，即使是同一政府部門，如財政部門，又細分為預算、國庫、社保、會計、政府采購等內設管理機構，加之財務制度涵蓋了會計法規、預算管理、人事勞資等諸多方面，有的制度頒布實施時間跨度較長，因而要全面準確、深入持續地貫徹落實制度規定，就非常有必要對相關制度進行歸集、整理，并根據制度調整變化，及時進行補充修訂，匯編印制成工作手冊，形成“手冊式”操作指引，供財務人員在日常工作中隨用隨查。與此同時，財務人員應增強職業敏感性，自覺養成在日常工作生活中密切關注財務制度規定動態的習慣，隨時儲備、更新相關業務知識。

（三）提高準確理解制度規定能力

全面準確理解制度規定是落實好規定、做好財務工作的前提和保障。而要提高理解能力，就非常需要提高執行人自身綜合素質。因財務是一項綜合性工作，如果單單運用財務會計方面知識去理解把握，會就財務論財務，思路窄、角度小、理解力不深入。如果財務人員具備了財政、金融、社保、法律等相關基礎知識，具有較強的政治意識、大局意識，視野開闊、思維縝密，就非常有助于正確理解制度、掌握制度、執行制度，從而減少誤讀、誤判，減少執行偏差。同時，財務人員還要自覺接受專業教育與培訓，形勢在變、要求在變，財務制度規定處在一個不斷制定與完善過程中，財務人員一定要增強危機意識，跟上時代步伐，不斷用新知識、新技能武裝自己，切忌思維停步于以前、工作滿足于眼前。各級主管部門，要定期組織開展多種形式的教育和培訓活動，幫助財務人員學懂、弄通、悟透新規，準確知曉工作難點及管理重點，做到入腦入心，指導實際工作。

（四）提高全面落實制度規定能力

要嚴格制度規定，全面落實“正面清單”，對于制度中明確規定了的開支項目、范圍、標準，要百分之百不折不扣地執行；對于制度規定中嚴令禁止的行為堅決不做，不存僥幸心理；對于規定不甚明確，甚至沒有明確提及的事項，要把握住原則底線，在充分理解該制度制定目的和初衷的基礎上，參照相關規定比照處理，能從嚴從緊的就要不從寬從松。要及時向上級主管部門和資金管理部門反饋情況，特別是反映在工作中遇到的一些特殊問題，以期得到指導和幫助。要加強與同級預算單位交流溝通，善于吸收借鑒同行管理經驗，避免閉門造車，少走彎路、錯路。要建立集體研究制度，集思廣益，澄清模糊認識，避免誤解和產生歧義。要健全內控機制，加強內部審核與監督，形成有效制衡。要養成嚴謹細致工作作風，嚴格管理程序和手續，確保制度規定落到實處，執行到位。