日本地方創生交付金對完善天津市財政轉移支付的啟示

◎文/吳 鵬

一、日本財政轉移支付概況

日本的財政轉移支付主要包括地方交付稅和國庫支出金兩大類。其中，地方交付稅指中央代地方征稅后，以一定標準將稅收重新分配給地方，用以均衡地區間財力的轉移支付制度，類似于我國的均衡性轉移支付。國庫支出金指中央對地方實施特定事業給予的財力補助，包括國庫負擔金、國庫委托金和國庫補助金，整體上類似于我國的專項轉移支付。根據資金使用范圍大小，國庫補助金可進一步細分為一般補助金（含“交付金”）和特定補助金。

二、地方創生交付金的主要特點

日本政府為遏制 “東京一極集中”和地方人口減少趨勢，于2014年公布了“地方創生綜合戰略”，決定從信息、人才、財政等三個方面對地方發展予以支持，力求重新提振日本整體活力。地方創生交付金是財政扶持政策的重點，截至2017年9月已累計安排5600億日元（約合人民幣331億元），資金撥付對象涵蓋全國47個都道府縣的數千個地方自治體。此外，與以往的國庫補助金不同，新設立的地方創生交付金還具有以下特點：

（一）實行資金競爭性分配

以2014年安排的地方創生交付金為例，中央于2月份向地方印發 “交付金制度要旨”，要旨中明確資金的扶持對象為人才育成與移住、地域產業、農林水產、觀光、城市建設等5個領域，且僅用于支持實施具有先驅性的項目，并對先驅性的評價標準作出了詳細闡述。各地方政府對照上述資金申請條件，擬定項目實施方案，于當年8月底前上報中央集中審定。同時，由于先驅性的評價標準要求在謀劃項目時突出地方特色，從而進一步激發了地方創意，避免了各地惡性競爭和同質化發展。

（二）調動中央地方兩方面的積極性

中央政府通過設定交付金申請條件，明確了資金用途和項目類型，既能保障中央政策意圖得到有效落實，也有利于對地方項目實施情況進行全程監督。同時，由于中央只是寬泛地明確了資金扶持領域（2014年為地域產業、觀光等5個領域，以后年度修改為增加就業、人才引進、工作方式改革、城市建設等4個領域），未對具體項目內容做出硬性規定，很大程度上保障了地方在項目設計、資金使用方面的自主權。

（三）重視績效目標管理

交付金申請條件中明確要求，所有申報項目須實行“計劃—實施—檢驗—改進”（PDCA：Plan-Do-Check-Act Cycle）的全流程管理，且必須圍繞各地“地方創生戰略”確立的總體目標，設定具體的分年度 （項目周期一般為5年）、定量化項目“重要業績 評 價 指 標 ” （KPI：Key Performance Indicators）， 作為驗證項目實施效果的主要依據。地方自治體在每個預算年度終了后，對項目績效開展自評，同時聘請相關領域專業人士開展第三方評價，并將專家意見和項目的KPI達成情況在政府門戶網站上進行公開，便于社會公眾監督。

（四）設定分類補助標準

從2016年起，按照先驅性要素的完備情況，交付金扶持的事業類型劃分為先驅型、橫向展開型和隘路打開型。其中，先驅型事業指具備官民協作、地域合作、政策協同等所有先驅性要素的事業，是歷年交付金的重點支持對象，單個項目的補助限額為3億日元。橫向展開型和隘路打開型事業具有的先驅性要素較少，單個項目補助限額為7500萬日元。通過分類設定補助標準，不僅擴大了獲取交付金的項目及地域范圍，也有利于激發地方政府謀劃先驅性項目的積極性，從而確保實現中央政策意圖。

（五）推行第三方論證評審

中央政府并不直接參與地方申報項目的評審選拔，而是根據當年交付金的扶持對象范圍，從大學、智庫和社會企業等機構聘請相關領域專家組成約15人的評定委員會。委員們按照項目領域分為5組，各組遵照先驅性等評價標準，在對所屬領域項目逐一論證評審的基礎上，直接確定最終獲選項目，以保證項目選定過程的專業性、客觀性和公正性。

三、完善天津市市對區轉移支付的建議

2017年，天津市預算安排市對區轉移支付272億元，其中一般性轉移支付207億元，占比為76%，專項轉移支付65億元，占比為24%。按照《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）等文件要求，借鑒中央、外省市和日本的先進經驗，對進一步完善天津市財政轉移支付提出如下建議：

（一）探索實行競爭性分配

參照財政部 “節能減排財政政策綜合示范城市”獎勵資金、浙江省振興實體經濟等財政專項激勵資金，以及日本地方創生交付金經驗做法，通過在市委、市政府確定的財政重點扶持領域新增設立一般性轉移支付，或者選取現有執行進度較慢、結余資金較多的一般性轉移支付，開展競爭性分配試點。市財政會同有關部門確定轉移支付的使用范圍、申報條件和項目選拔標準，聘請專家學者或專業機構組成第三方委員會，對各區申報項目進行論證評審并直接確定獲選項目。

（二）優化轉移支付結構

逐項梳理市對區專項轉移支付，對結余結轉資金規模較大的項目予以取消或暫停，對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，按支出大類歸并為教育、文體傳媒、社保就業、節能環保、農林水等一般性轉移支付。對于適用因素法分配，需要安排轉移支付的特定事項，通過在同類一般性轉移支付的測算公式和績效指標中加入相關因素予以統籌考慮，原則上不再新設專項轉移支付。

（三）全面推行績效評價

除均衡性轉移支付等不限定用途、直接增加各區財力的轉移支付外，其他轉移支付要切實推行 “計劃—實施—檢驗—改進”的全流程管理，逐步實現績效評價全覆蓋，將評價結果作為完善相關轉移支付政策的重要依據，并與以后年度預算安排、分配直接掛鉤。對于實行競爭性分配的轉移支付，各區申報項目時必須設定分階段、定量化的績效目標，由第三方機構定期對獲選項目實施情況開展績效評價。

（四）著力推進信息公開

細化轉移支付預算編制，完善人代會預算報表，主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法、分配結果等。對于實行競爭性分配的轉移支付，要及時在資金主管部門門戶網站上公開資金申報條件、項目選拔標準、評審委員名單、獲選項目信息、績效評價報告等，全程接受社會監督。

[1]李萍.財政體制簡明圖解[M].中國財政經濟出版社，2010.

[2]持田信樹.財下論[M].東京：東京大學出版會，2013.

[3]地方創生綜合戰略（2015年修訂版）[EB/OL].地方創生網http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/info/pdf/h27 -12 -24 -siryou2.pdf

[4]地方創生交付金概要[EB/OL].地方創生網http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/about/kouhukin/#an3

[5]關于公布地方創生先行型交付金先驅事業部分的交付對象的通知[EB/OL].地方創生網http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h27-11-10-uwanosetype1.pdf

[6]關于公布地方創生推進交付金的交付對象的通知[EB/OL].地方創生網http://www.kantei.go.jp/jp/singi/sousei/pdf/h28-suisin.pdf

[7]天津市財政局.天津市2016年預算執行情況和2017年預算（草案）[EB/OL].天津財政地稅政務網http://www.tjcs.gov.cn/art/2017/2/8/art_43_30104.html

[8]國務院.國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見 （國發 〔2014〕71號）[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網http://www.gov.cn/zhengce/content/2015 -02/02/content_9445.htm

[9]宋凱.中央財政資金這樣“落地”——財政部“節能減排財政政策綜合示范”競爭性評審會議側記[N].中國財經報，2013-10-18.