供給側結構性改革背景下的財政政策研究

◎文/岳 凱

一、供給側結構性改革的背景

2015年 11月 10日，供給側結構性改革的概念在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出。2015年年底中央經濟工作會議明確了供給側結構性改革的重要意義，同時以供給側結構性改革為核心，部署了2016年經濟工作的五大任務：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。2016年兩會《政府工作報告》中4次強調供給側結構性改革，將其作為做好“十三五”時期經濟社會發展工作的重點內容以及2016年重點工作。2016年3月31日，國務院《關于深化經濟體制改革重點工作的意見》中將 “更加突出供給側結構性改革”作為2016年度深化經濟體制改革工作的總體要求。

供給側結構性改革是黨中央、國務院基于對我國宏觀經濟發展態勢判斷作出的長期安排和重要選擇。從中長期來看，我國經濟發展長期向好的基本面沒有變；經濟韌性好、潛力足、回旋空間大的基本特質沒有變；經濟持續增長的良好支撐基礎和條件沒有變；經濟結構調整優化的前進態勢沒有變。但從短期來看，全球經濟低迷的外部壓力依然存在；國內“三駕馬車”乏力，增長速度換檔期、結構調整陣痛期與前期刺激政策消化期 “三期疊加”的影響加劇，我國經濟下行的壓力仍然較大。當前我國經濟領域面臨著一系列不可回避的“病癥”：杠桿率高但增長效應遞減；房地產與土地財政問題嚴重；產能過剩嚴重，拖累銀行信貸資產質量；生態環境惡化，發展成本過高；貧富差距拉大、社會問題凸顯。如果一味追求經濟增長，不僅成本高、效應減，而且會進一步加重經濟“病癥”。簡單地用刺激消費、擴大出口與投資規模等需求側拉動的手段，對經濟增長的邊際效用已經呈現遞減趨勢，無法滿足經濟增長的需要，經濟長期增長亟需關注供給側的政策手段，經濟增長的主要癥結在于供給側而非需求側。因此，要根治“病癥”，就要加大對供給側政策手段的使用力度，激發微觀主體的活力，減輕實體經濟的運行成本，提升我國長期發展和經濟長期增長的潛力。

二、供給側結構性改革的思路措施

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出了創新、協調、綠色、開放、共享的“五大發展理念”，為供給側結構性改革提供了理論指導。供給側結構性改革的推進，關鍵是提高經濟增長質量和效益，全面提升中國各方面的要素生產力。現階段，政策著力點在于加大供給側調整力度上，引導過剩產能供給側減量和結構調整，達到與需求側相適應的新水平，實現價格企穩，企業盈利能力恢復，以實現轉型再平衡。

2015年12月召開的中央經濟工作會議，提出了“宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的五大政策支柱以及“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五大重點任務。“五大政策支柱”整體融合、有機結合、相互配合，旨在為推進供給側結構性改革營造更好的環境和條件。宏觀政策要穩，就是要為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境；產業政策要準，就是要準確定位結構性改革方向；微觀政策要活，就是要完善市場環境、激發企業活力和消費者潛力；改革政策要實，就是要加大力度推動改革落地；社會政策要托底，就是要守住民生底線。“五大政策支柱”是保障供給側結構性改革落地的關鍵，也是推進中國經濟提質增效的重點。

五大重點任務也就是“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。這五大重點任務是一個系統的設計，是推動供給側結構性改革必須抓住的重點和關鍵點。“五大任務”的提出既體現了務實作風，又體現了創新思維。從目前情況來看，五大任務取得了階段性進展，鋼鐵行業去產能完成全年目標，煤炭行業完成74%，全國待售商品房面積64577萬平方米，達到28個月最低；截至2017年6月末，規模以上工業企業資產負債率同比下降0.8個百分點；減稅降費新措施預計全年可為企業減負超過1萬億元；2017年上半年生態環保、教育、水利、交通投資分別增長 46%、17.8%、17.5%和14.7%。

三、助力供給側結構性改革的財政政策

開展供給側結構性改革離不開財政政策的全面參與。當前財政政策與財政體制改革作為應對我國經濟領域發展難題、推進結構性改革的關鍵內容，對于提升經濟長期增長的潛力、推進供給側結構性改革意義重大。總的來說，財政政策能夠通過減少企業的稅費負擔、降低實體經濟的運行成本和支持科技創新等方面，為供給側結構性改革提供政策資金支持。

（一）繼續減稅降費，降低實體經濟成本

1.加大稅制改革力度。一是以“營改增”為契機，繼續推進增值稅改革，實現所有行業稅負下降。二是繼續擴大小微企業稅收優惠實施范圍，逐步對小微企業減半征收企業所得稅，擴大固定資產加速折舊范圍。三是積極深化資源稅、消費稅等稅制改革，進一步降低生產型企業的稅收負擔。

2.清理規范行政事業性收費和政府性基金。一是堅決取消無法律依據的收費和基金。二是全面梳理目錄內的收費項目，合并分散在不同部門、目的相近的收費。三是切實加強涉企收費的專項清理。

3.擴大對中小企業的融資支持。一是拓寬中小企業融資渠道，研究適合中小企業的新型債務融資工具。二是適度放寬中小金融機構的市場準入，以優惠的條件和較低的利率為中小企業提供金融服務。

（二）加快市場出清，促進產業轉型升級

1.多措并舉消化房地產庫存。一是著力拓展庫存房地產使用模式，引導其向創新創業、服務養老、房屋租住、棚改安置用房轉變。二是發揮財稅政策的消費導向作用，如契稅減免、購房補貼、公積金優惠貸款等政策。三是合理建設、分配公共服務配套設施，提升庫存房地產市場價值，如將學校、醫院、菜市場等設施靠近居住區，將物流、材料市場等設施靠近功能生產區。

2.加大農業、新興服務業的扶持力度。一是以工業化的思路發展農業，加大資金扶持力度，促進農業的項目化、設施化、企業化。二是擴大對“農業+科技”、“農業+旅游”等模式的補貼和優惠。三是給予特定行業階段性稅收優惠，引導新興服務業走向“藍海”，逐步分離出低效率的傳統服務業。

3.鼓勵工業企業兼并重組和產業轉型。一是完善企業兼并重組中資產增值、債務重組收益等稅收政策，通過信貸補助、貸款貼息等方式支持重點產業、重點企業的兼并重組。二是加大政策制定和專項投入力度，如重點行業升級改造的財政貼息政策、安排節能減排專項資金等，引導產業轉型升級。三是加快制定高污染、高能耗產業的稅收制度或準入標準，從環保、能耗、工藝、設備等方面促使傳統生產企業淘汰落后產能、削減過剩產能。

4.清理“僵尸企業”。 一是清理、斬斷財政給予國有“僵尸企業”的財政補貼、稅收優惠。二是研究國有企業改革方案，鼓勵國有或社會資本實行寬松的還本付息政策參與國有資本整合。三是加大財政支持 “僵尸企業”職工安置、資產清理、轉型轉產、技術改造、境外轉移等方面的力度，完善退出機制。

（三）鼓勵科技研發，推動創業創新

1.加大創業平臺投入及補貼力度。一是加大孵化器、眾創空間等項目專項建設資金和土地資源的投入力度，降低微觀經濟主體生產成本。二是給予創新創業企業各項優惠，如入駐費、稅收、房租、水電費、小額貸款等項目的補貼或減免。三是開辦各類免費的創業培訓、講座，激發社會創新創業活力。

2.完善政策促進科技成果轉化。一是建立以高校為科技源頭，企業為科技產出的成果轉化模式，對高校和企業產學研實施專項補貼。二是加大對技術成果轉化項目的補貼和獎勵，可考慮按產出成果設置梯度。三是以政府采購為杠桿提升對技術企業產出的支持，如采用預留采購份額、定向采購等措施。四是完善科技成果產出的增值稅優惠政策，繼續加大研發費用加計扣除的范圍和優惠力度。

3.增加政府科技、教育、培訓支出。一是優化科技投入的結構，適度向重大項目關鍵技術、民生、新興產業發展傾斜。二是增加教育支出，加強技校的設施建設、設備投入、師資隊伍，發揮技術人才輸送作用。三是強化就業、培訓專項資金的使用，以職業技能鑒定中心為主體，以成人大學、培訓公司為依托開展各類職業技能培訓。

（四）創新理財模式，提升對實體經濟支持

1.推廣“財政+金融”模式。設立產業發展基金，以市場化運作方式加大資金扶持力度，如為創業創新企業提供低息貸款、信用擔保等，并探索采用投入注冊資本金、階段參股等形式扶持新興產業、轉型產業發展。

2.運用PPP模式緩解財政壓力。一是運用PPP模式獲取社會資金、人力、技術資本和管理水平，讓社會資本在參與部分國有企業資產和收益權證券化的過程中，提高公共服務供應效率，如參股供熱、供電、污水處理、垃圾處理等項目。二是探索PPP模式緩解地方債務壓力的可能性。

3.加強人才引進。一是以地區未來主導產業發展為導向，加大薪酬福利激勵力度，引進對口人才，如發放住房補貼、安家費、職務或職稱待遇、項目啟動費等。二是評價人才引進的產出效應，完善與人才引進相配套的二次激勵和淘汰制度。三是依托引進人才發揮集聚效應和傳幫帶作用，加大培養本地人才的資金投入力度。

（五）加強財政管理，提高資金使用績效

1.優化支出結構。一是改變各項支出進度考核的舊模式，根據地區發展需要安排各項支出。二是加強科技、教育、培訓、就業服務、產業發展、涉農扶貧等項目的專項資金支出，壓縮人員、公用經費支出。三是細化上述支出項目的構成，如將科技支出更多地用于政府“科技支出”分類中的“技術研究與開發”、“應用研究”等款目中。

2.加強專項資金預算績效管理。一是制定各項財政資金投入管理辦法和績效目標，開展績效評價，特別注重各項財政補貼、獎勵資金的使用效率。二是調研各項財政扶持政策的成效，保留產出效應好的政策，停止執行收效甚微的政策。

3.構建地方政府債務管理長效機制。一是做好地方政府存量債務置換工作，優先置換高利率債務，降低政府債務風險。二是改進地方政府債券發行辦法，合理確定利率和還本付息方式。三是加強債務風險的監管和預警，規范政府單位和國有企業的各類融資行為。