當前經濟責任審計困局成因分析

■汪 葵

路徑選擇的偏差或方式方法的錯誤，無論你如何的努力，也難以達到希望的彼岸。

2010年10月12日由中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部與國有企業領導人員經濟責任審計的規定》，2014年4月27日由中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委發布了《黨政主要領導干部與國有企業領導人員經濟責任審計實施細則》（以下簡稱《細則》），并于發布之日實施。從執行的情況來看，以及本人觀察到現象來看，并沒有完全達到《細則》規定的預期效果，出現了一些讓人費解的現象。主要表現在一些地方黨委、政府換屆時，大批更換地方或部門主要領導時，造成了審計機關無法及時對其進行經濟責任審計，有些領導干部（主要是黨委、政府的主要領導）離任一年有余而未進行審計，使經濟責任審計結果報告為“有部門與單位，將其作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據”的作用大打折扣，也使經濟責任審計在形式上給人留下了流于形式的印象，從而使經濟責任審計陷入了讓人很難理解的困局。同時，在依法治國，依法行政的背景下，也使審計機關依法審計形象，及審計機關的監督作用受損。本文試圖從現代審計的起源，經濟責任審計的來由，兩個主要方面來分析當前經濟責任審計形成困局的成因。

一、現代審計的起源

正如大家都知道的，一般的教科書都認為現代審計的起源，是自由市場經濟發展到一定程度的產物。隨著科學技術水平不斷提高，生產力的不斷發展，社會化大生產的時代到來，必然出現生產資料（用現在的話說就是資本）的所有權與經營權的分離。這時，所有者與經營者形成了一對矛盾的統一體，所有者就需要委托第三方以依法、獨立、客觀、公正立場，按照公認的標準和國家的法律法規對經營者使用所有者的資本的經營情況進行評估，于是就產生了現代審計。同時，也隨著社會的不斷發展與文明的不斷進步，對政府及其部門的財政財務收支情況進行評估也有著迫切需要，國家審計也就應運而生了。所以現代審計的本質就是對財政財務收支活動的真實性、合法性與效益性，按照公認標準和國家的法律法規進行評估，從而確保國民經濟和社會平穩、健康運行，促進廉政建設，促使財政資金的使用發揮最大的經濟效益與社會效益。

縱觀《細則》對地方各級黨委和政府主要領導的審計主要內容，除了《中華人民共和國審計法》，及《中華人民共和國審計法實施細則》規定的對政府及其部門的財政財務預決算審計，及對國有企業與國有控股的企業的財務收支審計的內容，還加上了“貫徹執行黨和國家、上級黨委和政府重大經濟方針政策及決策部署情況，重大經濟決策情況，自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護以及民生改善等情況，機構設置、編制使用以及有關規定的執行情況；政府投資和以政府投資為主的重大項目的研究、決策及建設管理等情況；等”。這部分有的內容與現代審計產生的前提條件及其本質內在要求不太相關聯，況且，這部分內容有的是黨委部門與政府部門的日常管理與監督工作。而審計監督只是國家監督體系中一個在財政財務方面監督的子系統。從現實中的觀察來看，以及邏輯方面來看，一個地方各級黨委或政府的主要領導對本級財政預決算，及黨委部門和政府部門，以及黨政部門的下屬單位的具體的財政財務收支不真實和不合法的種種違規違紀行為是沒有任何顯性的、相關的聯系。從理論上講，每個部門、每個單位是獨立法人，都有其法人代表，其法人代表才是部門及單位的財政財務收支情況的實際負責人。至于“政府投資和以政府投資為主的重大項目的研究決策情況等有關內容”，由國家審計機關來界定與評介，已超越了《審計法》賦予國家審計機關的職責，也與現代審計產生的前提條件及其本質的內在要求不相符合，在目前現實階段中可操作性不強。

二、經濟責任審計的來由

1986年 9月 15日，在當時的社會經濟背景條件下，中共中央、國務院發布了《全民所有制工業企業廠長工作條例》，并于當年 10月 1日起執行。其中規定“廠長離任前，企業主管機關（或會同干部管理機關）可以提請審計機關對廠長進行經濟責任審計評議”。同時，國家審計署發文要求全國各級審計機關開展試點工作。各地審計機關試行廠長（經理）離任經濟責任審計的主要內容為“主要審計廠長（經理）任期內貫徹執行國家財經方針、政策、法規和規章制度的情況；企業的財務收支是否遵規守法，有無截留國家財政收入，鉆改革空子為小團體和個人謀私利的問題，盈虧是否真實，有無虛盈、潛虧、掛賬的問題；經濟效益是否達到任期目標，有關產值、產量、質量、成本費用、稅利等指標是否完成；國家資財是否完整，有無損失和鋪張浪費的問題；固定資金、流動資金增減變化以及各項專用基金提取使用的是否符合規定；企業自我發展后勁是增強還是削弱等”。從其內容看，主要與資金（即資本）的財務活動的真實性、合法性效益性相關。國家作為生產資料的所有者對經營者即廠長（經理）的離任審計，與現代審計產生前提條件及其本質的內在要求基本相符合，且經濟責任明確而又容易劃分清楚。

1999年5月 24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》與《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》，并于發布之日起實施。審計署于是 2000年 12月 25日發布了此兩個規定的實施細則。此兩個規定實施細則的審計內容，根據當時的社會經濟背景條件，基本上是嫁接了對廠長（經理）離任經濟責任審計的，其審計對象均為一個獨立的法人，其法人代表的經濟責任也是明確而具體的，也容易劃分清楚，與現代審計產生的前提條件及其本質的內在要求也基本相符合。

2010年10月12日中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》。2014年4月27日由中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國資委發布了其實施細則。此細則中對地方各級黨委和政府主要領導的審計內容，有的與現代審計的產生前提條件及其本質的內在要求不完全符合。因此，在現實條件下實施，就出現了讓人很難理解的現象。

按照當前依法治國、依法行政、依法監督的要求，根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國審計法》，以及國家審計機關監督是國家整個監督體系中的一個子系統的實際情況，結合審計產生的前提條件及內在的本質要求，當前的經濟責任審計，應當選擇限于一個可考量的實體法人及法人代表之內的路徑，才能避免產生上述讓人費解的困局，也能夠發揮國家審計機關最大的監督作用。