機關事業單位公務接待中存在的問題探討

■涂時昌

一、公務接待中存在的問題

中央“八項規定”和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》發布以來，厲行節約反對浪費的浪潮席卷全國上下，各級黨委政府，尤其是紀檢監察、財政、審計等部門更是積極行動，把公務消費管理作為厲行節約反對浪費的重要工作來抓，通過創新舉措，建章立制、規范管理、強化監督，公務消費管理取得了可喜的成效。據某設區市統計，2014年該市全年公務消費同比下降27.6%，其中公務接待支出下降32.4%；2015年該市全年公務消費同比下降18.5%，其中公務接待下降31.9%；2016年該市全年公務消費支出在前兩年較大幅度下降的基礎上，再度同比下降17.7%。減少了財政支出，節約了財政資金，為促進黨風廉政建設和反腐敗工作發揮了積極作用。但是，在取得成效的同時，我們也應該看到公務消費中的公務接待費雖大幅下降，但公務接待中仍存在著亟待解決的問題。主要是：

1.無預算接待。

我在財政部門工作近三十年，據我所知，每年除政府接待部門編制有公務接待經費預算外，其他部門單位都只是根據財政部門下達的日常公用經費標準，編制日常公用經費預算，沒有編制專門的公務接待經費預算，每個部門單位的預算表里也沒有公務接待經費這一項，在經濟欠發達或不發達地區更是如此。雖然部門單位的日常公用經費非常有限，但是合規正常的公務接待結束后發生的公務接待費用通常都在日常公用經費或項目經費（專項工作經費）里列支。

2.超范圍接待。

《黨政機關國內公務接待管理規定》（以下簡稱《規定》）第七條規定：無公函的公務活動和來訪人員一律不接待。但部門單位的接待大多數是無公函的公務活動接待，真正有公函的公務活動接待少之又少。在基層，只要是上級來人、外地同一系統的來人不管是公事還是私事，不管有公函還是無公函都會列入合理的接待范圍內給予正常接待；有的地方尤其是在縣（區），同一城區內的單位，相互請吃、吃請的現象屢見不鮮，只不過是沒有過去那樣堂而皇之、明目張膽，而是變成了當事人之間小范圍內在比較隱蔽和自認為比較安全的地方進行的私密活動。

3.超標準接待。

《規定》要求根據當地經濟發展水平，市場價格等實際情況，按照當地會議用餐標準制定本級國內公務接待工作餐開支標準，經濟欠發達或不發達地區設區市的會議費標準一般在 110元/人/天，（早餐20元/人/天，中、晚餐各45元/人/天），縣區，會議費標準更低，時下中檔飯店一桌飯菜（按10人/桌計算）的市價在500元以上，如果一次接待的來客人數多，可能超標準不多，如果一次接待的來客人數少，又沒有辦法合并集中接待，超標準的金額就會較大。

4.破規矩接待。

一是來客陪同人數控制不嚴。陪客人數超過來客人數的三分之一。基層參與陪客的人員一般是主要領導、分管領導、對口部門（單位）的業務主管、經辦接待的人員等等，陪客的人數比來客的人數多是常事；二是中餐不飲酒控制不嚴。遇到熟悉的客人，知道客人會喝酒或想喝酒，接待的人拉不下情面，覺得不上酒不夠熱情，酒上桌了，不管是私人的酒還是接待單位的酒，自然地就破了規矩；三是接待次數控制不嚴。來客尤其是上級來的客人，除了客人只在目的地工作半天，接待單位可只安排一次接待就完成接待任務外，客人在目的地工作半天以上，只安排一次接待就讓客人食宿自理，是不熱情、不友好、不尊重客人的行為，是堅決不能做的。上級來的客人從到達至離開，均由接待單位接待成了約定俗成的普遍規則；四是住宿費控制不嚴。接待中來客住宿費由接待單位全額或差額結賬也是經常的事。

5.虛構的接待。

一是招商引資、跑項爭資（以下簡稱“招商引資”）魚目混珠。地方政府為了加快當地經濟的發展，把招商引資，作為發展當地經濟的重要抓手，按領導分工分口成立招商引資小分隊，每個小分隊安排專門的招商引資工作經費并享受特殊的政策，由牽頭的領導掌管，以鼓勵各小分隊完成年初下達的工作任務。現實的情況是：（1）小分隊的成員大都是單位的領導，不管是公事還是私事他們都可能會借招商引資的名義外出，會開好相關發票（發票有真的，也有假的）按外出招商引資的特殊政策報銷費用；（2）招商引資發生的真實費用由招商引資小分隊的成員拿回所在的單位報銷了；（3）專門的招商引資工作經費變成了經費節余，變成了牽頭領導的個人經費。招商引資工作經費被成倍放大的同時，也變成了違規違紀的溫床。有一個縣區的常委為了顯示自己努力地做了很多招商引資工作，也為了自己的一己私利，將專門的招商引資工作經費全部變成了公務接待費用，接待了親朋好友，也款待了自己。因此他嚴重違紀的一條違紀事實就是開具虛假發票報銷招商引資工作經費據為己有，最終被降職為主任科員。

二是用招商引資專項工作經費安排特殊群體人員津貼補貼。現實社會中，省、市、縣、鄉（鎮），大、中、小城市的收入存在差距是不爭的事實。為了縮小收入差距，有的地方以招商引資等為名，在四套班子領導名下設立招商引資專項工作經費，由領導們各自掌控，按特殊政策，以公務接待等名義報銷來提高他們的收入待遇。招商引資專項經費成了沒有實際發生的公務接待費用。

三是偽造變造公務接待。公務接待超過了控制額度或破壞了規矩，不能上的煙上了，不能上的酒上了，不能上的菜上了，一邊要求提供接待服務的供應商把煙、酒等不能上的物品變成合規的家常菜，一邊增加接待來客人數，一桌變兩桌，一次變兩次，使不合規的接待變成合規的接待。

6.防空洞接待。

隨著經濟的不斷發展，建設的不斷推進，城市的范圍不斷擴大，為了鼓勵更好地工作，提高工作效率，部門單位普遍建立了食堂。工作餐、會議、培訓、公務接待都由食堂辦理。食堂有兩種管理模式，自主管理和外包管理。不論哪種摸式，存在一個共同的問題：票據不規范、核算不規范、管理不規范。食堂里的菜等很多食料的采買多沒有合規的票據；食料成本可以隨意擴大；食堂收入賬上除了反映合規的公務接待收入外，均可以用工作餐費、會議費、培訓費收入入賬。這種情況下，很難分清工作餐費、會議費、培訓費和公務接待費。公務接待費大了，可以加大食堂的成本，也可以通過工作餐、會議費、培訓費等把它隱藏起來。于是，正常的不正常的，合規定不合規定的接待，能開支不能開支的費用，規定不得贈送的禮金、有價證券、紀念品和土特產品等都進了食堂，外包管理模式下承包方應上繳的管理費也變成了公務接待費，食堂成了違規接待的防空洞。

7.費用不公開。

《預算法》規定，部門單位都要公開預算、決算。大概是由于沒有公務接待經費預算的原因，部門單位的公告欄、電子屏幕、門戶網站等都找不到部門單位公開的公務接待經費預算、決算信息；《規定》明確指出，“黨政機關各部門應當定期匯總本部門國內公務接待情況，報同級黨政機關公務接待管理部門、財政部門、紀檢監察機關備案。”在我的印象里面，財政部門好像沒有接到過部門單位報來的國內公務接待情況的備案資料；接待管理部門、紀檢監察機關在中央“八項規定”下發后的開始兩年要求部門單位報告過國內公務接待的情況，但數據情況都是經過處理的，是經得起檢查的，數據情況不真實。

二、規范公務接待管理的探討

違反規定，無原則的公務接待，就是享樂主義、奢靡之風，損毀了黨員、干部的自身形象，浪費了國家資源能源，加重了各級財政的負擔，滋生了各種腐敗，侵害了公眾利益，敗壞了黨風、政風和社會風氣，有百害而無一利，必須嚴格規范管理，嚴肅懲處加以杜絕。要管好違反規定，無原則的公務接待，個人認為應從以下方面著手：

1.領導率先垂范，帶頭遵章守紀。

領導是各級、各地、各部門、各單位的優秀代表，是各項事業成敗的關鍵。同樣領導率先垂范，帶頭遵章守紀是規范好、管理好公務接待的關鍵。公務接待中這樣那樣的問題，各級、各地、各部門、各單位的領導心里清清楚楚，明明白白。之所以視而不見，于公，怕影響發展。曾幾何時，“接待也是生產力”在社會上廣為流傳；于私，怕影響人脈。怕得罪上級、下級和同僚，怕得罪親朋好友，怕影響各地之間、部門之間、單位之間的交往。怕自己外出沒有人陪同、沒有人接待、沒有人尊敬、享受不到坐轎子的滋味。俗話說“大雞上灶，小雞跟。”因為領導有顧慮有想法，各方也就圍繞照顧打消領導的顧慮想法進行公務接待，公務接待中的問題便油然而生。十八大以來被查處的領導干部的違法違紀問題中多數都有“違反公務接待有關規定，用公款接待親友。”也就不足為怪。

習近平總書記在深入落實中央“八項規定”精神，堅持不懈糾正“四風”時指出：“‘善禁者，先禁其身而后人’各級領導干部要以身作則，率先垂范，說到就要做到，承諾就要兌現。”領導率先垂范，帶頭遵章守紀，是黨和習近平總書記的要求，是客觀現實的要求。在公務接待中只有領導帶頭嚴格按規定、制度、程序辦事，一切問題才能迎刃而解。

2.完善制度規定，明確行為界線。

沒有規矩，不成方圓。要規范公務接待，就要有明確的規定，清楚的界線。《規定》要求公務接待管理部門應當結合當地實際，完善國內公務接待管理制度，制定國內公務接待標準。但各地在制定各自的公務接待管理規定、辦法、制度和標準時，存在等待觀望的思想，制定的規定、辦法、制度、標準大多數都是照搬照轉上面的規定，沒有結合自己的實際。比如：《規定》第十條規定：不得提供魚翅、燕窩等高檔菜肴，不得提供高檔酒水。具體什么是高檔菜肴，《規定》只采用列舉法列舉了魚翅和燕窩，其他的高檔菜肴沒有列舉；具體什么是高檔酒水，《規定》沒有指出。各地在制定這兩項標準時的做法是與《規定》保持“高度一致”，一字不差，沒有按《規定》的要求，根據當地經濟發展水平、市場價格等實際情況制定出自己的標準。規定、辦法、制度、標準要具體明確才具有可操作性，才好執行、好落實。且現在時間和形勢都發生了很大的變化，各地的公務接待管理規定、辦法、制度、標準也應該根據當地的實際情況予以修改和完善。

3.科學編制預算，明確反映接待。

在編制公務接待經費預算時，要遵循“財權與事權相結合”的原則，首先，明確本部門預算年度的工作任務；其次，根據工作任務預測公務接待的事項；再次，根據相應的預算支出定額或者對市場價格預測的結果，采用“零基預算法”測算出公務接待經費的具體數額，然后編入本部門預算，做到科學合理，切實可行。

目前，在部門預算中，明明白白反映公務接待經費的項目只有兩個：一個是日常公用經費（公務接待費），列入基本支出管理；一個是項目經費（公務接待費），列入具有特殊接待任務部門的預算項目支出管理。但實際發生的公務接待費遠遠大于這兩個項目預算安排經費的總和，其他的公務接待經費預算則在項目經費（專項工作經費）中，而且沒有明示。如果進行預算公開，公開的效果是外行看不懂，內行不清楚，起不到公開接受監督的作用，不符合公開、透明原則。各部門單位預算中單獨明確列示公務接待經費，是預算法的要求，必須遵循。

4.依法執行預算，規范接待管理。

預算執行管理是財政管理的重要組成部分，是預算實施的關鍵環節。執行好公務接待預算，需要財政部門和各預算單位緊密配合，共同著力。

財政部門首先要堅持按預算進度撥付資金。按收支平衡，略有結余的原則，根據接待事項的計劃節點、時間節點和數量金額等撥付資金，不能超預算進度和時間進度撥付；二是要規范部門單位授權支付的管理。公務接待一般屬授權支付，要嚴格按國庫集中支付制度的規定，遵照先預算后支出的原則，把好審核支付關，做到公務接待無預算不審核、無公函不審核，有預算、有公函，按制度、按規定、按標準、依據公務接待審批單認真審核；三是加強對公務接待供應商的管理。以公開招標或競爭性談判的方式擇優選擇公務接待供應商。與供應商簽訂公務接待協議，將公務接待的政策、規定、制度、紀律的遵守，產品質量、價格水平、服務態度、雙方的權利和義務、違約的責任等作為協議的主要條款，明確供需雙方的權利和義務。跟蹤履行協議，督促供應商誠實守信，合法經營。加強對供應商的考核；四是全面推行公務卡制度改革，實行公務接待由公務卡取代現金支付結算，利用“刷卡支付、消費有痕”的特點，掌握所有通過公務卡支付報銷的明細信息，并通過監控系統進行實時監控，使公務接待置于陽光之下。

預算單位要自覺遵守中央“八項規定”精神和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，按規定、制度、預算辦理公務接待，完成公務接待任務，做到事前依規審批。依據接待公函和接待申請，按規定的權限和程序審批；事中跟蹤控制。辦理接待的人員嚴格按接待審批單批準的事項進行接待，不得超標準、超限額，更不準授意供應商偽造、變造接待清單。餐后按要求使用公務卡及時結算接待費用，不賒賬，憑正規發票、接待清單、派出單位公函、接待審批單等憑證報銷接待費用；事后準確核算。實際發生的接待費用全額列入“招待費”明細科目。不列入其他費用支出項目或列入內部食堂的成本，不與其他支出混合入賬，不隱藏、虛列、轉移列支接待費，不在下屬單位或企業報銷接待費。會計核算做到“誠信為本，操守為重，遵循準則，不做假賬”。

5.加大監查力度，懲罰防范并舉。

公務接待的監督檢查需要紀檢監察機關和財政、審計等部門要密切配合，各司其職，建立健全公務接待的監督檢查機制，做到懲罰與防范并舉。

公開預算決算，主動接受監督。財政部門在遵照《預算法》“規范政府收支行為、加強對預算的管理和監督、建立健全全面規范、公開透明的預算制度”的規定，實行“預算全公開”的同時，要督促部門單位（涉及國家秘密的部門單位除外）嚴格公開程序，通過部門門戶網站、報刊媒體、政府（部門）公報等方式，向社會（本單位）公開本部門、單位“公務接待經費”的預算、決算信息。公開的信息應包括：預算和決算信息；國內公務接待的批次、人數、經費總額等情況；公務接待支出的審計結果及其他與“公務接待經費”有關的需要公開的內容。公務接待預算與決算金額不一致的要說明增減原因，確保將“公務接待經費”公開落到實處，主動接受社會監督。

運用科技手段，加強日常督查。利用計算機管理信息系統搭建覆蓋一定范圍的公務接待單位和中標供應商的公務接待一體化監管平臺，研制開發“公務接待電子化監控管理系統”，實時反映所有公務接待單位在什么時間、于哪家中標供應商、消費了多少金額等，給公務接待裝上G PS。通過系統監控，可及時發現接待單位異常的公務接待行為，及時采取預警，約談、督辦、檢查、通報等形式進行處理；及時發現供應商違反協議的行為，及時給予口頭警告、書面警告、取消公務接待資格、取消準入資格、媒體曝光等處罰。

針對突出問題，進行重點查處。紀檢監察機關和財政、審計等部門要針對公務接待中的突出問題，開展重點檢查，尤其是紀檢監察部門要加強暗訪等專項活動。紀檢監察機關通過及時受理群眾舉報和有關部門移送的案件線索，及時查處違紀違法問題；財政部門通過加強對機關事業單位預算編制、執行等財政、財務、政府采購和會計核算中重點事項的監督檢查，依法處理發現的違規問題；審計部門通過加大對機關事業單位公務接待支出的審計力度，依法處理、督促整改違規問題，并將涉嫌違紀違法等重大問題移送有關部門查處。

懲罰不法行為，強化警示防范。對在公務接待中未經審批或違規取得審批的、以虛假事項列支的、擅自變通執行的、擴大范圍超過標準的、列支應當由接待對象負擔費用的、轉移或隱匿接待開支的、在非稅收入中坐支的、借公務接待名義列支其他支出的、利用職務便利假公濟私的、指使或縱容下屬單位或者人員違規的、不履行內部審批、管理、監督職責造成浪費的、不按規定及時公開預算決算信息等違法違規行為，要堅決按照《預算法》、《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》、《財政違法行為處罰處分條例》等進行嚴肅處理；對公務接待中發現的典型案件及時予以通報，發揮好典型案例的警示教育作用，以達到“懲防結合，治病救人”的目的。