領導干部海洋資源資產離任審計研究

■鄧楚蓉

一、國內外相關研究的現狀綜述

在對國內外環境審計、經濟責任審計、自然資源資產審計及海洋資源資產離任審計等相關文獻研究后，發現國內外對領導干部海洋資源資產離任審計的研究成果并不多，還基本上處于真空狀態。國外雖然開展的環境審計相關的研究較早，成果也較為豐富，但是并沒有系統的研究自然資源資產審計的內容。而我國雖然開展了超過 30年的經濟責任審計、資源環境審計，但就領導干部資源資產離任審計而言，它可以算是一種全新的審計行為，并且未有現成的、可供復制的審計模式。在梳理我國對領導干部海洋資源資產離任審計的相關研究文獻后發現我國在該領域理論方面的研究還不夠深入，實踐方面的開展，目前都是在對領導干部經濟責任審計框架下作為一個小的子系統開展實施的，獨立開展還存在現實的困難，所以要開展該領域方面研究實踐還有很長一段路要走。海洋經濟發展與海洋生態文明狀況的改善有著現實的矛盾訴求，審計這一有力的工具，它的監督和評價職能將會在上述矛盾中起著調和、平衡的作用。因此，開展領導干部海洋資源資產審計的研究不僅能豐富中國特色社會主義審計理論體系，也有助于解決我國社會經濟發展的現實困境。

二、透視領導干部海洋資源資產離任審計現狀

（一）審計依據的相關法律法規存在漏洞。

海域使用權的頒發由海洋管理職能部門來掌控，土地證由國土資源管理部門來掌控，兩者在具體業務上存在著一定的界線。在具體業務操作中，自然人或法人在取得海域使用權后，進行海域相關的經營管理行為以取得收益，但是還存在圍填海后，海域使用權人要去國土資源部門換發土地使用權證，在此過程中，海域使用權所有者存在可能并沒有去海洋管理部門注銷海域使用權的情況，這會導致該所有者可能即會擁有海域使用權，又會擁有土地使用權，導致兩證并存的情況，這將會對海域管理及土地管理上產生沖突。表現在以下三個方面：一是換發土地證由國土部門負責，海洋管理部門尚未與其建立有效的溝通協調機制來掌握海域使用權證換發土地使用權證情況。這可能會造成海洋管理部門不了解換發后地類情況或導致兩證并存等情況的發生；二是海洋管理部門未與省國土部門協商制定相應的規定，規范海域使用權證換發土地使用權證的行為。這將不利于在換發權證過程中，有效預防該海域隨意變更用途的情況的發生；三是海洋功能區規劃未能與土地利用規劃實現對接。

（二）海洋資源資產離任審計評價依據薄弱。

海洋資源資產負債表是通過建立海洋資源資產、負債及所有者權益核算賬戶的形式對我國國家和各個地區層面上海洋資源資產進行統計，通過對國家及各個地區的海洋資源資產的期初存量、期末存量建立分類核算，以及期間的增減變化量，這樣可以對我國海洋資源資產起到多方面的作用：一是可以很好地摸清國家及各個地區海洋資源資產的“家底”，讓政府部門及社會公眾了解海洋資源資產的存量。二是可以通過海洋資源資產負債表的變化，容易了解海洋資源資產變化量。三是通過對海洋資源資產負債表的存量、變量的分析，可以利用這些數據作為領導干部的任用依據。四是審計、紀檢監察部門等可以利用海洋資源資產負債表對領導干部的履行責任情況進行評價。十八屆三中全會要求探索編制資源資產負債表，國家及各地區行政機關、社會各界學者也都開始了相關方面的研究，但是由于資源資產的復雜性，使得海洋資源資產負債表的建立不是一時半會就能完成的，是需要一定時間來完成的。

（三）領導干部海洋管理中承擔責任界定不清。

政府部門所作決策往往是集體討論的結果，因而要確定某個具體領導者在某決策中應該承擔的責任是很困難的。同時，由于領導干部海洋資源資產離任審計工作仍處于摸索階段，還沒有出臺類似于《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》用以確定領導干部應當承擔何種責任的文件。并且，作為責任界定基礎的海洋資源資產產權制度、海洋資源資產管理保護考核評價體系、海洋資源資產登記制度等配套制度也未確立完善。無論是開發利用海洋資源資產，抑或是對其采取保護手段，從政策實施到效果初顯很可能是一個長期而漫長的過程，這就決定了某些決策對海洋資源資產所產生的影響具有滯后性。極有可能存在的情況是，某任領導干部任期內海洋資源資產狀況的變化是上一任乃至上上任領導所作決策產生的效果。而且必須要認識到的是，海洋資源資產離任審計由于其審計對象、內容等具有特殊性，其審計所覆蓋范圍寬泛、專業性要求強、時間跨度大可能會導致審計過程中捕捉到的海洋資源資產的變化情況是由現任領導干部的決策造成的。因而不難發現，前后任領導干部的責任劃分面臨著巨大困難。雖然國家對各省海域范圍進行了劃分，各省也在自己的管轄區域內對海洋資源資產進行開發利用，但它作為一種特殊的自然資源資產，其具有跨區域性，各省雖各自為利，但各海域政策的影響卻能相互交織，這就使得在相鄰區域領導干部的責任難以劃分。

（四）領導干部決策和項目效果的顯現具有滯后性。

審計時對發現的審計問題進行問責時，難以客觀評價相關決策、項目的負面影響。如對漁業捕撈不加以控制就會造成生物量的減少，而生物量的減少并不是一下子就顯現出來的，并且也不能僅憑生物量的減少就判定是由于領導干部有關漁業捕撈政策制定不到未造成的，還有可能是圍填海、資源過度開采導致環境破壞的結果。因此，即便能判定漁業政策制定的不到位確實造成了生物量的減少，但對其造成影響的準確評估確實存在困難。

三、加強領導干部海洋資源資產離任審計的建議

（一）加快健全海洋資源法律體系。

黨的十九大報告中指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。”國家海洋局也應加快法治海洋的建設，依法治海，為實現海洋自然資源資產現代化管理打好基礎。在加快健全海洋資源法律體系時，應重點關注三個方面：

一是盡快研究制訂并出臺我國的《海洋基本法》，通過法制化形式來固化海洋的發展目標、戰略規劃和具體實施細則。

二是探索建立已出臺海洋法律的配套法規及體制機制。現有的許多海洋法律尚未配備有完備的實施細則，如《中華人民共和國海域使用管理法》中對海域使用權變更的規定、海域資產評估的規定等。

三是加強海洋管理部門的內部監督、權力制約機制。在海洋管理與保護的全過程，領導干部都要運用法治思維，厲行法治，依法辦事。

（二）編制海洋資源資產負債表。

海洋資源資產負債表作為經濟決策和環境資源保護的依據，同時也是領導干部績效考核、責任評價的重要根據，應當從“價值量、實物量變化、質量”等多維度來衡量國家海洋資源資產，既要反映海洋資源資產存量、價值量在某一期間內的增減變化，又要能體現生態環境受影響的程度。

1.完善海洋自然資源產權制度。

海洋自然資源產權制度關系到海洋自然資產的歸屬關系、主體責任、主體權利、主體利益等多方面。目前我國海洋自然資源產權制度暴露出諸多問題，如產權邊界不清晰性問題，一方面增加了海洋資源資產負債表編制的難度，另一方面造成各類自然資源之間監管責任的重疊或缺失，兩者都對考核評價領導干部績效、監督落實其生態環境責任造成不便。

2.運用信息化技術建立數據共享平臺。

編制海洋資源資產負債表首先需要解決的就是業務數據采集問題，這是因為海洋資源資產包含生物資源、礦藏資源、能源資源、化學資源等多項資源，而這些資源數據的采集工作又涉及多個部門，因而需要建立共享平臺，實現各相關部門之間資源數據的共享，提高工作效率。此外，一些審計人員反映，由于提供數據的各部門所使用的管理系統或軟件不一致，導致數據缺乏統一口徑、數據格式也五花八門，這給審計人員進行數據整合造成了巨大困難，而數據質量參差不齊的現象，也增加了審計工作量。因而，為了提高數據綜合利用率和審計效率，建立數據共享平臺時可以指定一個主管部門，專門負責協調解決數據統計口徑不一致和統計誤差糾正的問題，實行海洋資源資產數據的標準化、規范化管理。

3.探索編制海洋資源資產負債表。

首先，各地可以根據其海域特點確定資源種類，并依據各海洋資源資產的特征、稀缺性等標準對其進行排序；其次，在評估各海洋資源資產的價值時，可以從實務存量和價值存量兩個維度，進行期初存量，當期增加量、當期減少量、期末存量的計量。需要注意的是，在編制資產負債表時，應把握住“期初存量＋本期增加量－本期減少量＝期末存量”這一主體原則，并側重于反映領導干部在任期間海洋資源資產在存量上的變動情況。

（三）探索“同審同責”并建立責任追究制。

領導干部海洋資源資產離任審計在原先要求對領導干部經濟責任審計的基礎上，又增加了對其環境責任、生態文明責任的監督與評價，也即符合我國建設“十三五”規劃的目標要求。審計人員在審查、評價領導干部任職期間海洋資源資產管理情況，制定的決策執行的情況及效果時，往往這些決策都是多個領導進行表決的結果。因此，在實施海洋資源資產離任審計時，可以探索建立“同審同責”的機制，這樣不僅可以合理的分配利用審計資源，還可以明晰領導干部承擔的責任。

對海洋主管部門領導進行離任審計時，評價其任職期間做出的決策對環境和生態文明建設的影響自然是必要的。但是在環境領域存在這樣一個世界性難題，那就是環境問題具有滯后性。領導干部決策對環境的影響大多都是在項目運行多年后才能顯現出來，所以，為了更加合理地評估這一影響，可以建立領導干部海洋資源資產生態環境損害終身追責制，把領導干部對生態環境責任的履行與對領導干部的績效評估捆縛在一起，讓生態責任如利劍懸空。“心有標尺,行有戒尺”，方能走遠。

［1］最高審計機關國際組織（INTOSAI）環境審計工作小組（WGEA）.2002，從環境視角進行審計活動的指南(草案)［S］.

［2］2004，環境管理體系、要求及使用指南［S］.