政府會計制度改革背景下高校財務管理面臨的問題及對策研究

章秋微 毛意琴 浙江農林大學

2017年10月24日財政部財會[2017]25號文發布關于印發《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的通知，明確從2019年1月1日開始實施政府會計制度，目前執行的《高等學校會計制度》不再執行。政府會計構建了預算會計和財務會計適度分離并相互銜接的會計核算制度，明確了8要素會計核算模式，要求財務會計在權責發生制基礎上編制分錄形成財務報告，預算會計在收付實現制基礎上編制分錄形成決算報告。

政府會計制度與現有的一般采用收付實現制部分實行權責發生制的高校會計制度存在根本性的差異，現有的高校財務管理機制已無法滿足政府會計制度改革的要求，高校財務管理需要進一步深化。

一、高校財務管理面臨的主要問題

(一)會計核算體系單一

高校現有會計核算體系是按目前執行的高校會計制度的要求設置，主要按會計科目、經濟分類采用收付實現制和部分權責發生制進行會計核算，主要體現財務會計的核算功能。而在預算會計方面，只設置了預算收入和預算分配兩個科目進行核算，只要是在校內預算的基礎上，對預算收入和預算撥款進行處理。在目前高校基本存在校內預算和財政預算“兩張皮”的情況下，由于科目設置和科目功能未進行明確區分，財政預決算數據需要在財務會計提供數據的基礎上，經過一定的處理取得，導致決算難度增加。同時由于存在人為調整的因素，不同的人有不同的理解，因此會存在前后依據不一致，甚至前后矛盾的情況。

(二)項目管理職能簡單，未體現績效管理需求

高校現有的項目主要由各學校根據校內管理的需要，以規范高校財務行為為目的進行設置與管理。因此在項目的設置與使用上，更多的以會計核算簡單方便、減少核算差錯、規范項目支出和統計取數方便等為導向，而對于項目績效管理，包括項目執行相符度、項目績效目標管理等，很少在項目設置時考慮。隨著財政部門對項目績效管理的重視程度的不斷提升，目前的項目設置與管理已不能滿足需求。同時，部分高校在項目體系設置時考慮不充分，項目體系不能適應政策、形式的變化，存在體系混亂，管理功能無法實現等問題。

(三)高校財務管理目的已不適應新政策的要求

目前高校的財務管理目的主要是規范財務行為、增加資金供給等。主要是因為目前高校遵照執行的《高等學校會計制度》和《高等學校財務制度》以規范財務行為為目的，這就引導高校在財務管理上重點關注財務行為的規范性。同時，隨著高校招生規模的基本穩定，以生均撥款和學費收入為基礎的高校收入也趨于穩定，而事業單位養老保險改革使人員經費支出大幅度增長。收入的基本穩定與支出大幅度增長之間的矛盾，使增加資金供給也成為了目前高校財務管理的主要目的。

2019年即將實施的政府會計制度，是以建立權責發生制政府綜合財務報告制度為基礎，因此在財務管理方面更強調資產負債管理、成本績效管理、資金運營與流量管理等，財務管理目的的改變需要高校轉變觀念去適應。

(四)財務人員知識結構體系已不能滿足變革的需要

高校財務人員長期以來一直按照收付實現制和修正的權責發生制進行會計核算，會計的職能主要是簡單的記錄與核算，對具體會計科目的使用已形成固定的思維模式，同時由于高校相對穩定的單位特性，高校財務人員的知識結構體系比較固定。特別是在目前強調規范性的會計核算過程中，部分財務人員的賬務處理習慣套用已有模式，而對于處理是否正確很少思考，學習能力相對不足。

政府會計制度與現有的高等學校會計制度相比，對核算基礎、核算模式、會計科目等進行根本性變更。部分原有科目核算內容進行了變更，新增加了壞賬準備科目等，財務人員現有的知識結構體系已不能滿足政府會計制度改革的需要。

二、高校財務適應政府會計制度改革要求的對策

(一)修訂制度梳理業務，做好準備工作

高校應根據政府會計準則、制度等的規定，結合學校實際情況，制定學校往來賬管理、存貨管理、無形資產核算和管理等辦法，并對現有的財務管理辦法、預算管理辦法等進行修訂，進一步健全和完善財務管理規章制度。在制度層面，做好政府會計制度執行前的準備工作。

同時，在具體業務操作層面，高校應高度重視，精心組織，制定詳細的實施方案。首先，應組織人員對現有的相關業務進行梳理，對新舊制度進行對比分析，形成政府會計與高校會計科目對照表、政府財務會計預算會計對照表、政府會計現金流量對照表等；其次，應對現有往來賬進行全面清理，按年限、往來單位、往來事項等對往來賬進行分析，為新制度實施中的壞賬準備計提做好準備；同時按政府會計準則的要求，協同學校固定資產管理部門，對固定資產進行清理分類，為實提“折舊”做好準備；根據基建核算的要求，對基建項目進行清理分析，為基建并賬做好準備；根據存貨核算方式的變化，對現有的存貨進行盤存，對盤存情況進行處理。

(二)加強財務信息化建設

信息化建設是支撐政府會計制度改革的基礎，雙體系、雙分錄、雙報告的編制增加的工作量，需要靠信息化建設來消耗。因此，高校財務應根據學校實際需要，對市場上形式多樣的信息化系統進行選擇分析，以經濟實用為基礎，考慮預決算管理、國庫集中支付、內控建設等需要，選定財務信息化系統。與信息化系統供應商一起，對現有的項目設置、項目類型定義等進行梳理，結合項目績效管理、數據統計等需要，按系統要求確定平行分錄的生成方案、排除規則和特殊業務定義，確定項目體系、項目類型定義和原有項目銜接方案等。最后，以2018年財務數據為基礎，建立雙體系財務核算賬套，進行模擬測試，進行平行記賬，出具財務報告和預算報告；對模擬測試數據進行深入分析，結合具體業務進一步改進，根據改進結果確定實施方案。

財務信息化水平的提高，使財務管理由傳統的財務管理模式向數據集成與管理轉變，加強財務信息化建設工作，將有助于高校提高資金監控水平，提升資金使用效率，并且能有效加強單位內部風險控制，提高財務管理水平。高校應利用政府財務制度改革的契機，提升財務信息化水平，提高財務管理水平。

(三)轉變觀念與思維模式，加強資產負債管理和成本績效管理

政府會計制度與準則加強了對資產負債的管理，明確了固定資產的價值計量規定和折舊計提標準，明確要求固定資產按權責發生制要求核算，并實提折舊；根據會計謹慎性原則，政府會計制度要求對應收賬款、其他應收款、預付賬款等可能發生壞賬的科目，計提壞賬準備；政府會計制度要求將基本建設項目和非基本建設項目分開核算，不再將基建資金占用情況做隱性反映，而按照權責發生制的要求實事求是的反映基建工程實際發生的工程款項。同時政府會計準則還要求將高校因承擔擔保責任而產生的預計負債納入了會計核算范圍，提高了隱性負債和或有負債的披露要求。這一系列會計核算與管理上的變化，要求高校要增強債務風險管理意識重視資產管理。

政府會計準則按照權責發生制原則規范了費用要素，在政府財務報告中引入成本理念，同時，在預算的編制和執行上，更加注重預算的績效評價。高校應進一步加強預算績效管理，將績效理念融入預算管理全過程，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，并將高校財務管理的目的逐步轉移到成本績效管理上來。

(四)轉變觀念深入學習，更新知識結構體系

高校財務部門應制定詳細的人員培訓計劃，通過形式多樣的學習、培訓和研討，組織全體財務人員深入學習準則、制度，讓財務人員熟悉準則、制度的主要變化和內容，熟練掌握會計核算內容，掌握平行記賬法，深刻理解財務會計和預算會計之間的關聯關系，準確把握會計報表編制要求等，對財務人員的知識結構體系進行全面的更新。財務人員應轉變自身的觀念，主動加強對新制度的學習，變被動學習為主動學習，不斷提升專業水平。同時，財務部門應根據財務會計與預算會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式和核算內容，對現有的部門設置、崗位職責進行分析、調整，使職責分工更加清晰，更加適應政府會計制度改革的需要。

政府會計制度改革背景下，高校應該理清發展思路，對現有存在的財務管理問題進行深入研究，力求找到解決對策，更好地維護財經秩序、提升財務管理能力。