西藏拉薩市區生活垃圾分類現狀及建議

窮達卓瑪，周鵬，周文武，汪晶，旦增

（西藏大學理學院，西藏拉薩850000）

近年來，隨著經濟快速發展和城市化進程的加快，城市生活垃圾的排放量逐年增加，中國有2/3的城市陷入垃圾包圍之中，“垃圾圍城”已經成為制約許多城市發展并影響市民生活質量的重要因素之一[1]。目前我國城市生活垃圾處理處置技術最常用的是衛生填埋、焚燒和堆肥[2]。有研究顯示，在668個城市中，1/4的城市已經沒有多余的土地來填埋、堆放垃圾[3]。被動粗放的末端處理方式難治根本，經濟成本高、環境壓力大等問題逐漸顯現。對此，國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知：部分城市先行強制分類，提出系統推行生活垃圾分類制度，不斷改善城鎮人居環境，努力建成綠色美好家園。明確要求加快建立垃圾分類處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍，將生活垃圾分類作為推進綠色發展的重要舉措，不斷完善城市管理和服務，創造優良的人居環境。規定將生活垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾和可回收垃圾和其他垃圾，做到有害垃圾單獨投放，分類投放其他生活垃圾。加強生活垃圾分類體系，避免“先分后混”甚至“根本不分全部混合”的尷尬局面。到2020年底，在實施生活垃圾強制分類的城市，垃圾回收利用率達到35%以上。要求從根本上解決城市生活垃圾處理問題，必須在無害化的基礎上，推進減量化和資源化處理利用，系統推行生活垃圾分類制度。

1 國內外生活垃圾分類現狀及啟示

垃圾分類是一個系統工程，是全民運動的大工程。涉及面廣，不僅要有政府的主導，更要有全民的參與，涉及硬件、軟件多方面的條件同步進行。通過生活垃圾的分類，能夠實現垃圾的減量化、無害化、資源化，從而改善生活垃圾帶來的市容市貌和環境污染問題。此過程要“循序漸進、從易到難”，重點發揮試點城市垃圾分類成效的示范作用，從而達到以點帶面、逐漸推廣的目的。

1.1 國外生活垃圾分類現狀及啟示

發達國家生活垃圾的分類起步比較早，大部分發達國家基本形成了完整的適合本國的垃圾分類體系。首先，德國的垃圾分類回收利用工作走在了世界前列，一般將生活垃圾分為單獨分類收集的垃圾（包括紙類、有機垃圾、有害垃圾）和其他垃圾（不可回收垃圾）。并且將各類生活垃圾投放到不同顏色的垃圾桶，以便垃圾分類的準確投放。德國政府在垃圾回收到循環應用主要是通過私營回收公司，加之財政政策的支持，使得這些回收公司的盈利頗豐，從而實現環境保護和資源利用。在法規上主要體現“污染者付費”原則和“預防為主”原則[4]，以無害化的方式最大限度地循環利用，對于那些無法再利用的，通過焚燒處理回收熱能，焚燒殘渣再進行衛生填埋。其次，日本是世界上實施垃圾分類比較成功的國家之一，其中日本日野市進行廢除垃圾箱，設立垃圾收費制度，減少垃圾填埋[5]。一般將生活垃圾按照“假名五十音圖”順序對垃圾進行逐一分類，總共分為14類。對垃圾分類投放和運輸也有嚴格的時間規定，而且除了一些特定的公共場所外，日本的街道上一般看不到垃圾桶，將垃圾全部帶回家里自行分類[6]。嚴格規定投放時間，若錯過了某一種垃圾的投放時間，就要等下一周，久而久之家里的垃圾便會堆積如山，這是日本政府為了保持街道清潔而采取的一項強硬措施。最后是新加坡，在垃圾處理方面有4個重要的策略，包括源頭減量、減少填埋、循環利用和推行焚燒處置。垃圾分類詳細，為垃圾處理及循環打下了堅實基礎。規定的法律具有可操作性，且政府主導，企業參與的模式，公民比較自覺地將垃圾進行分類投放，這樣垃圾“四分”過程都十分方便省力，大大提高了垃圾分類的效率。且獎懲制度嚴格，包括坐牢、罰款等，保證了有法可依的執行力[7]。

德國、日本、新加坡等發達國家垃圾分類成功的經驗說明，建立健全法律法規體系，通過經濟刺激手段來完善生活垃圾分類制度[8]，保障生活垃圾的有效分類和垃圾分類系統的穩定運行。

1.2 國內生活垃圾分類現狀及啟示

我國城市生活垃圾的分類起步于21世紀初，先后經歷3個階段，包括積累經驗階段、緩慢上升階段、快速擴散階段[9]。2000年，我國在上海、北京、杭州、深圳等7個城市試點，進行生活垃圾的分類，為生活垃圾分類拉開了序幕[10]。先后在不同試點城市，因地制宜出臺多種相關法律和實施對策。首先，北京市根據居民生活習慣，將生活垃圾分為可回收垃圾、其他垃圾。干濕垃圾分類，有利于垃圾收運過程中二次污染的控制和后續垃圾焚燒處理提高熱值，此外有些研究報道專門強調餐廚垃圾單獨處理工作[11]。在垃圾收運方面有專用的分類收集運輸車，拋開了“先分類、后混合”的尷尬局面，基本實現生活垃圾的分類投放，在7個試點城市中，僅有北京市開展餐廚垃圾的分類收運和處理試點工作。在垃圾處理方面，有高技術的焚燒系統，完善的煙氣凈化系統[12]。此外資金投入方面，北京市自2000年開始每年投入2 000萬元用于生活垃圾的分類工作，保障了垃圾分類工作的開展[9]。其次，成都市各生活區的分類方式不同，且目前采用混合收集，在垃圾處理方面以填埋為主，焚燒為輔，為生活垃圾末端處理技術帶來挑戰。成都市政府及社會人士目前高度重視垃圾分類并不斷推進垃圾分類試點工作。在試點小區進行二次分煉，即第一次是分離大件垃圾，第二次是對同一大類的垃圾進行細分，對可再生資源進行回收利用；根據不同垃圾設立明確標有文字圖標且顏色不同的垃圾桶，甚至有些小區還設立二次分類系統，提高垃圾分類投放的準確度，也為末端處理技術提供有效保障。通過試點逐步將垃圾處理處置方式從“填埋為主、焚燒為輔”向“焚燒為主、結合衛生填埋以及綜合處理等多種處置技術全面發展”[13]。在錦江區的分類試點小區中，成都市綠色環保科技有限公司安裝了可回收專用收集箱，并向每戶居民發放垃圾袋和二維碼，首次將信息化產品用于垃圾分類活動[14]。蘇州市從2000年開始實施生活垃圾分類，將生活垃圾分為可回收和其他垃圾。2005年，蘇州市各生活區包括學校、機關單位、居民小區進行生活垃圾分類試點，之后不斷推廣試點單位，基本形成了“焚燒為主、填埋為輔”的垃圾處理系統，并且總結從2000年開始為期10年的生活垃圾分類處理經驗，提出了“近期大分流、遠期細分流”的模式，繼續擴大試點范圍。但蘇州市區建筑垃圾成為“垃圾圍城”中占比最大的部分，由于缺乏終端處置場所，盡管政府及市民認識到建筑垃圾的亂堆亂放問題，但也只能通過設置臨時堆集點來緩解這一窘迫[15-16]。

通過分析國內試點城市北京、成都及蘇州市垃圾分類成功經驗及存在問題，得出結論，政府投入是實現生活垃圾分類的前提，建立以政府為主導，帶動全民參與的系統工程，實現“末端帶前端”的生活垃圾分類處理體系[6]。

2 拉薩市區生活垃圾分類現狀及問題

隨著拉薩市區人口的增加、城市規模的擴大和居民生活水平的提高，拉薩市垃圾產量急劇增加。為建設美麗西藏，減輕生活垃圾末端處理壓力，推行生活垃圾分類，是更好實現生活垃圾資源化、減量化的必經之路。在國家大力支持下，西藏從“十五”時期開始建設生活垃圾無害化處理設施，推動了垃圾分類收集工作，但至今仍停留在宣傳階段。2017年3月，在國家發展改革委、住建部等聯合出臺《生活垃圾分類制度實施方案的》（國辦發［2017］26號）的背景下，西藏地區進一步推進生活垃圾分類工作。

2.1 拉薩市區生活垃圾分類現狀

隨著拉薩市區生活垃圾產生量日益增多，末端處理壓力加大，在國家住建部推動生活垃圾分類工作的背景下，進一步改善城市環境衛生和市容市貌，提高新型城鎮化質量和生態文明建設水平，結合西藏實際，制定出臺了《西藏自治區生活垃圾分類制度實施方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》將生活垃圾分類作為推進綠色發展的重要舉措，加快推進生活垃圾分類收集、分類投放、分類運輸和分類處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、協同推進、因地制宜的垃圾分類制度，不斷完善城市管理和服務，創造優良的人居環境。其主要任務是從源頭上減少生活垃圾產量，加快建設生活垃圾分類體系和設施設備，對特殊垃圾（易腐垃圾、有害垃圾）進行科學、合理的處置，減輕生活垃圾末端處理壓力。在拉薩市根據西藏自治區生活垃圾分類工作責任分工，明確了住房和城鄉建設部門牽頭組織生活垃圾分類工作，財政部門負責落實生活垃圾分類經費保障，教育部門負責組織開展和監督指導全區學校、幼兒園及其他教育機構生活垃圾分類工作，做到生活垃圾分類從娃娃抓起[7]，相關部門各司其職，聯動發力，讓垃圾分類做到人人有責，形成良好的社會輿論氛圍。目前拉薩市和日喀則市作為西藏自治區垃圾分類示范城市，相繼出臺了各市生活垃圾分類實施方案，根據因地制宜出臺地方性生活垃圾分類實施具體辦法和規定，探索可復制、可推廣的垃圾分類模式。

目前拉薩市分別設了兩個試點，即拉薩市吉崩崗街道辦事處和當雄縣。根據住建部CJJ/T 102—2004規定，生活垃圾一般分為可回收、廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾。經實地調研發現，現階段作為拉薩市試點的吉崩崗街道辦事處的生活垃圾分類處于宣傳階段，還未正式納入居民生活當中。環衛工作人員直接將生活垃圾進行“混合投放、混合收集、混合收運”，最后生活垃圾由城關區潔達保潔公司負責收運，在拉薩市生活垃圾處置場進行焚燒或衛生填埋。走訪咨詢發現，生活垃圾分類主要以政府部門宣傳普及為主，而且覆蓋面小，缺少體系的建立及居民的參與，未能形成“大手牽小手”模式。其中拾荒者為了滿足經濟的誘惑，對有價廢品（金屬、紙箱、飲料罐等）進行回收，初步實現垃圾的粗分類。單憑這些遠遠達不到垃圾分類的效果，但居民對生活垃圾的直接傾倒現象得到了很大的改善，相關環衛人員對生活垃圾直接亂扔或傾倒進行及時處理，這些現象在小范圍內改善了市容市貌。雖然試點區域的硬件條件不是很完備，但前期試點工作，為生活垃圾分類起到推動作用。吉崩崗街道辦事處通過多途徑開展環保工作，設立居民公約，號召“從周邊做起、從點滴做起、從每天做起”等的口號，培養居民參與垃圾處理問題的積極性，實現城鎮生活垃圾分類實施方案的落地。

此外在拉薩市區各主要街道盡管設立可回收和不可回收兩種垃圾箱，但由于缺乏相應后續配套設施和保障機制，使得市區生活垃圾達不到分類處置的預期效果。現階段，拉薩市區生活垃圾仍為混合收集、混合運輸和混合處理處置，垃圾分類工作仍處在開始宣傳和普及階段。

2.2 拉薩市區生活垃圾分類存在的問題

在住建部出臺生活垃圾分類實施方案改革的背景下，西藏開始推進生活垃圾分類實施方案，明確分類試點城市。但由于各種條件的制約，垃圾分類工作推進緩慢，成效不明顯。其存在的主要問題，一是缺少分類體系，包括分類投放、分類收集、分類運輸及分類處理4個主要環節構成的分類體系。由于目前拉薩市試點街道的生活垃圾分類還處于宣傳階段，尚無建立完善的垃圾分類體系，導致出現“分類投放、混合收集或者混合投放、混合收集”的普遍現象，未能從根本上解決生活垃圾分類問題。二是出臺的制度缺乏操作性和實用性。目前出臺的有關生活垃圾分類的政策性要求和規定，因缺乏操作性和強制性，導致生活垃圾分類工作進展緩慢，效果不明顯。三是缺少激勵機制。盡管在拉薩市設立試點垃圾分類工作，但宣傳力度不夠，缺乏有效的激勵機制，使得居民未能搞清楚“為什么要分類、分幾類、怎么分”等生活垃圾分類基本常識。

3 拉薩市區實施生活垃圾分類建議

為了更好落實國家住建部等出臺生活垃圾分類實施改革方案背景下的西藏生活垃圾分類方案，推動垃圾分類工作，助推拉薩市建設資源節約型、環境友好型社會，解決制約拉薩市生活垃圾分類工作的主要問題，提出以下建議。

（1）結合拉薩市區域實際，制定適合本地區的生活垃圾分類方案，循序漸進實現生活垃圾的分類。

（2）出臺有力政策，加大專項資金投入，建立與階段性分類方案相適應的分類體系，包括分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理處置的4個環節設施設備及配套設施條件。

（3）普及生活垃圾分類知識。通過加大宣傳力度，組建生活垃圾分類管理隊伍，嚴格將生活垃圾分類納入全民生活常識，并發放通俗易懂藏漢結合的垃圾分類手冊。使居民人人知曉生活垃圾“為什么要分類、分幾類、怎么分”的基本生活常識，并形成自覺參與的良好社會文化氛圍。

（4）制定嚴格的生活垃圾分類制度。總結國內外生活垃圾分類成功經驗，根據因地制宜出臺地方性生活垃圾分類制度，包括垃圾收費制度、獎懲制度、信用制度等，確保垃圾分類執行到位、有章可循。

解決生活垃圾處理壓力大、處理成本高、制約城市健康持續發展的瓶頸問題，實現垃圾最大限度的減量化和資源化，推行生活垃圾分類，勢在必行，箭在弦上。推進生活垃圾分類，改變“人人喊分類、人人不分類”的尷尬局面，應以政府主導、社會參與，迎難而上，用實際行動共同推動生活垃圾分類工作，為更好實現建設美麗西藏，保護西藏天藍地綠水清的生活環境和生態環境添磚加瓦。