中央和地方環保事權與支出責任匹配研究

●李淼焱

我國公共財政的主要功能是提供公共品。環境因為其外部性而成為一種特殊的公共品。環境財政包括收入和支出兩部分，其中環境支出體現財政職能并實現財政目標，因而占據核心地位。中央和地方提供公共品支出責任的劃分是否科學會直接影響國家治理的成效，同時也會影響政府執行自身職能的科學性。筆者以環境支出效率為例，探討地方支出責任與地方政府支出效率之間的關系，為地方事權與支出責任的匹配提供相應的優化建議。

一、中央與地方環境保護職能的分工

根據新《環境保護法》的規定，中央和地方的環境保護職責如下：國務院環境保護部門對全國環境保護工作實施統一監督管理。國務院環保主管部門制定國家環境質量標準和國家污染物排放標準。國家環保部門同意發放國家環境質量、重點污染源監測信息和其他重大環境信息。地方環境保護主管部門對本行政區環境保護工作實施統一監督管理。地方制定國家環境質量標準，對污染排放物中未作規定的項目，制定地方環境質量標準和污染物排放標準。省級以上環保部門定期發布環境狀況公報。地方政府有責任監督管理環境保護，處置突發事件，公開環保方面的信息，并且有責任將企事業單位環境違法信息計入社會誠信檔案，并向社會公布。地方政府的環保責任需要相應的財力匹配，支出責任與環境投入之間聯系密切。

筆者觀察中央和地方支出的增長情況以及各自歷年在環境保護方面的投入占比情況，試圖用計量方法分析中央和地方財政分權情況下，支出責任的劃分合理性，并找到兩者的最優點。

二、我國中央和地方政府的環境支出現狀

我國財政支出中，中央和地方對環境保護的支出總量都有所增加。中央財政環境保護支出如圖1所示，2013-2015年中央財政環境保護支出增長迅速，2013年突破 100億元，2014年增至 344.74億元，2015年達到歷史最高400.41億元，是2007年34.59億元的11.6倍。比較地方環境支出總額，如圖2所示，地方環境支出的總體趨勢增長，2013年達3334.89億元，2014年達3470.91億元，2015年達到歷史最高的4402.48億元，是2007年961.24億元的4.58倍。再比較兩者的變化，如圖3所示，盡管中央環保支出的增長幅度大，但由于其基數小，環保支出的增長總量并沒有地方大。

比較中央和地方環境支出占比，從2007到2013年，地方環境保護支出一直在90%以上；地方環境保護支出從2008年的98%降到2015年92%，中央環境保護支出的比例從2007年的3.6%增至2015年的9%。觀察圖4，可以看到2013年開始，中央環保支出占比加強，地方環保支出占比降低；2013年中央環保支出占比達3%，地方環保支出達97%；到2015年中央環保支出增長至9%，地方環保支出減少至91%。從中央和地方分擔環境責任的角度看，這意味著中央的支出責任比地方的支出責任更重一些。中央和地方在環保責任上都有所加重，地方政府在資金投入上數量更大?，F在的問題是，在中央和地方的支出責任都加重的情況下，環保資金的使用效率是否有所提高，這才能說明中央和地方的責任是否合理。應關注的問題一是中央和地方在環保投入增加的情況下，其資金使用效率是否提高；二是在什么情況下，中央和地方的支出責任劃分是最優的。因而筆者試圖用DEA模型監測歷年地方政府的支出效率，分析中央和地方的支出責任劃分對地方財政提供環境保護的公共品是否有促進作用。

圖1 歷年中央財政環境保護支出

圖3 歷年中央和地方環境保護支出總量對比

圖2 歷年地方財政環境保護支出

圖4 歷年中央和地方環境支出占比

三、環境支出文獻回顧及指標選擇

（一）環境支出文獻回顧

現有環境支出的文獻主要采用DEA方法對環境治理效率或者環境支出效率進行分析。潘孝珍（2013）用DEA方法測算地方環境保障支出效率，發現財政分權與環境支出負相關，我國大部分省財政環境保護支出效率低。郭平等（2014）從中國財政分權特點出發，運用省級面板數據，實證分析了財政分權度對政府工業污染投資額具有負效應。官永彬（2015）用DEA非參數測度省級地方政府環境保護的支出效率，研究發現西部地區環境的支出效率低于東中部地區，各省的財政能力、管理制度和技術水平不同，其改進模式也不同；劉麗波（2016）根據政府統計設置指標，計算治理環境投入的財力物力要素和產出效益，衡量不同區域環境治理的投資效率，結果發現我國環境治理總體投入不足，地區投資結構有改進空間。以上文獻從財政分權和指標設置兩方面，運用DEA模型對地方環境保護支出效率進行測評，本文擬借用以上文章的基本思路，設置中央和地方的環保支出財政分權指標，測評地方政府在環境保護設備投入中的支出效率。

（二）環境支出評價方法和模型選取

測定治理環境污染的評價方法一般采用投入—產出指標，用數據包絡分析法建立多指標輸入輸出之間同類決策單元的效率評價體系。DEA（Data Envelopment Analysis）在系統工程、決策分析、經濟管理和產業績效評價方面都作為重要分析工具和研究手段，完全適用于評估，因此本文使用DEA建構環境支出效率評價模型。本文采用的指標分為投入和產出兩個方面，所有數據來源于國家統計局網站和歷年 《中國環境統計年鑒》。投入指標是2007-2015年30個省級環境保護支出總額，支出指標包括廢氣、廢水和固體治理三類。由于 《中國環境統計年鑒》統計口徑發生變化，筆者只能用廢氣治理設施數（套）、廢水治理設施數 （套）和無害化處理廠（座）三個指標數據來計算。筆者認為，如果地方政府在廢水、廢氣和固體廢物處理機械設備上投入比較多，假定其設備運轉的時間一樣，那么可以計算出財政資金投入到設備上的資金使用效率。筆者計算出各省2007-2015年的環境保護投入—產出效率，如表1所示，發現各省環境保護的投入—產出效率呈現不同的發展趨勢。環保投入—產出效率不斷提升的?。ㄊ校┯校喊不?、黑龍江、重慶、內蒙古、甘肅、江蘇、廣東、河北；投入—產出不斷下降的省（市）有：北京、福建、天津、海南、上海；投入—產出效率先升后降的省份有：河南、寧夏、廣西、陜西、云南；投入—產出效率先降后升的有：江西、吉林、遼寧、湖北、湖南、青海、四川、貴州、山東、新疆、浙江、山西。從以上環境保護支出效率的變化趨勢看，各地環保設備支出變化趨勢各不相同。這其中的原因可能是各地的污染情況不同，地方政府對環保設備的需求情況不一樣。但是表1可看到地方財政資金在環保設備投資上的總體效率不高。除了廣東省保持在0.9到1之間外，其他各省的資金使用效率非常低。比如寧夏基本上保持在0.15左右，海南則從2007年的1跌至2015年的0.26，青海甚至在0.1左右徘徊。以上數據說明，我國地方政府環境保護支出效率比較低，有很大的改進空間，地方政府以質量為導向的資金使用機制沒有建立起來，導致資金使用效率低下。

表1 全國各省份環保投入—產出效率表

四、政府在環境支出中存在的問題

綠色發展是貫穿我國經濟發展的主線，黨的十九大報告中提出建設美麗中國的理念，并且實行嚴格的生態環境保護制度，力求提高生產發展方式、生活方式和生態環保的質量，為全球生態安全作貢獻，但是環保投入和環保資金使用上仍然效率不高。具體分析，財政支出在環境保護方面存在如下問題：

第一，我國環境保護方面資金投入總量及其與GDP占比均下降。從2011年開始，我國在環境保護上的投資總額總體上先增長后下降。數據顯示，2015年我國環境污染治理投資總額達8806.3億元，比2014年下降8.03%。

第二，環境基礎設施的建設投資占比小幅度下降。2015年城市環境基礎設施建設投資達4946.8億元，占環境污染治理投資總額的56.2%；工業污染源治理投資額達773.7億元，占環境污染治理投資總額的8.8%。

第三，污染治理設施的運行費用上漲。2015年我國治理污染設施的運行費用達到3282.7億元，比2014年污染設施治理運行費用增加8.5%。全國的工業廢氣治理設施運行費用達到1866億元，占污染設施運行總費用的56.8%；而廢水治理設施運行費用占污染治理設施運行總費用的35.4%，達到1162.7億元。

以上問題說明我國政府在環境保護方面仍需要投入更多資金，同時也需要提高資金使用效率。

五、財政分權下對地方環境支出資金使用的效率分析

中國現有國情下，中央和地方環境保護的事權和支出責任匹配不夠，有可能導致地方政府的資金使用效率損失。其邏輯是，地方承擔的環境支出責任在中央政府監控乏力的情況下，地方政府沒有動力主動提高財政資金的使用效率，因此地方政府環保資金占用率越高，其支出責任越大，資金使用效率反而越低。筆者預測，地方政府的支出責任與其資金使用效率成負相關關系。筆者借鑒前人文獻中財政分權的基本思路，設置中央和地方的環境支出分權效率指標fd-envir為解釋變量，用Eff表示地方政府環境保護效率的被解釋變量，建立如下計量模型：Eff=α+βfd-envir。 其中被解釋變量Eff是上文計算出的各省環境保護支出效率。核心解釋變量fd-envir表示地方環保財政支出責任占比，fd-envir=地方環保人均支出/（中央環保人均支出+地方環保人均支出）。該模型主要說明支出責任的劃分范圍與地方支出效率之間的關系。筆者直覺上認為地方政府支出占比越大越不關心資金的使用效率，預計β符號為負。被解釋變量Eff的數來源于表1，地方環保人均支出和中央環保人均支出數據均來源于國家統計局網站。筆者用stata2.0軟件采取OLS方法對模型進行線性回歸。結果如表2所示：

表2 央地環保支出分權對地方環保支出效率的回歸分析

筆者做了兩次模型回歸，結果顯示在不考慮二次項的情況下，模型（1）地方環境支出分權系數為負，并且在0.01顯著水平上顯著，證實了筆者的觀點。模型（1）的經濟學含義是，地方政府環境保護的支出分權與地方政府支出效率成反比，地方政府人均環境保護支出占比越大，越不利于地方資金效率的使用。也就是說，在環境保護支出責任劃分上，地方政府的支出責任越大越不利于地方環境支出效率的提高。中央對地方環境保護資金支出的管理和績效考核仍需要改進。證實了該想法后，筆者認為中央不可能擔負所有的環境支出責任，因為環境保護的落實仍然由地方政府實施，所以中央和地方在環境支出的劃分上不可能完全由中央全部承擔。但是中央和地方支出責任劃分的比例最優點是哪里呢？模型（2）進行二次回歸，設定地方環境支出分權的平方作為解釋變量（平方的含義是分權程度進一步提高），被解釋變量仍然是地方環境支出效率。結果如表2模型（2）所示，其散點圖如圖5所示。模型（2）系數為負，說明提高地方環境保護支出分權與地方環境保護的支出效率有倒U型關系。其經濟含義是，隨著分權程度提高，環保支出效率先升后降，存在一個環境支出分權的最優點。也就是說，中央和地方在支出責任的劃分方面，當分權程度比較低時，提高分權有助于促進效率提高。當分權程度比較高時，再提高分權會降低效率。

圖5 地方政府支出分權提高與支出效率相關性

六、地方政府環境支出相關結論及政策建議

（一）相關結論及原因分析

以上DEA計量模型的研究表明，我國地方之間的環境保護支出效率差別比較大，在環保設備支出效率方面，浙江和廣東的支出效率最高，寧夏、甘肅和青海的環保設備支出效率全國最低。這也印證了甘肅2015年環保銻污染和沙漠污染的事件。為了說明導致地方環境保護支出效率低的原因，筆者建構模型，發現地方政府的支出效率與其財政支出占比呈負相關，說明中央和地方在資金分配使用上，不僅要注意事權的劃分，更要注意事權與支出責任的匹配。

筆者認為出現以上情況的主要原因是：地方作為資金使用方，在缺乏中央監管的情況下，沒有動力提高資金的使用效率，更多注意力放在對資金的爭取之上。因此在事權劃分正確的前提下，中央和地方支出責任的劃分對資源配置效率起到實質性作用。更重要的政策含義是，應辯證地看待中央和地方支出責任的劃分，尋求中央和地方合作及責任分配的最佳劃分點。在中央和地方支出分權不充分的情況下，提高支出分權程度有助于提高地方資金的使用效率；當中央和地方支出分權已經很充分，到達最優值之后，繼續提高支出分權會降低資金使用效率。

（二）政策建議

據此，筆者提出以下政策建議：

第一，中央和地方的支出責任劃分應該在現有數據的支撐之下進行測算，以此引導地方政府行為轉變。中國現階段地方事權與支出責任不匹配的現象在各地區之間的情況各異。事權劃分的合理性無法用定量的數據來測度，財力劃撥找不到對應的定量指標，就無法科學判定事權與支出責任匹配的程度。地方政府普遍反映其支出責任多，忽略了資金使用效率的提高，這不利于財政資金的科學管理使用。環境保護應該以效率為主，兼顧公平。環境保護執行最好的行政級別，其資金的配備應該更多。這樣能夠激勵地方政府的環保積極性，引導地方政府行為從爭取財政資金，轉變到用好每一分錢，做好每一件事上。

第二，確定地方環境監控指標，將環境保護和地方經濟發展聯系起來考慮。自然環境資源存在可持續風險，我國正面臨環境污染威脅、資源約束趨緊的嚴峻形勢，黨中央屢次強調地方政府必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，走可持續發展道路。為了減少地方政府追求GDP造成的生態風險，地方政府應該制定綠色GDP產能能耗控制評價體系和地方政府在環境保護支出方面的績效評價指標。綠色產能能耗控制評價指標包括單位GDP的能耗、水耗、電耗、建設用地以及單位規模工業增加值能耗、工業三廢排放量占地方GDP比重等。地方政府環境保護支出績效評價指標應包括環境保護費用占地方支出的比重、城市空氣質量良好天數達標率、城市綠化覆蓋率等正向指標作為地方政府的支出績效考評標準。

第三，根據各地的實際情況，進一步細化省、市、縣具體劃分地方政府承擔環境保護的職責。設立中央環境監測與地方環保資金撥付相結合的績效考評方案，以地方政府環境保護的績效來確定中央對地方的環境保護支出數量。省級政府既有責任提供環保技術支持和指導，也有責任監測縣、鄉級政府環保的實際情況，并及時向中央反饋環保情況?？h、鄉級政府為了防止環境保護的外溢性，有必要與周邊政府達成環境外溢性的解決方案。出現損害環境的情況時，由省級政府出面協調，與周邊地區基層政府進行賠償責任及相關金額的協商。如果省級層面無法協調則上報中央政府進一步協調。

第四，中央設置轉移支付基金，輔助地方政府共同提供環保公共品。地方政府特別是基層政府經常抱怨支出責任下移，地方政府承擔環保等公共品的支出太多，中央對地方的轉移支付不夠。環保公共品的特殊性在于，中央和地方政府共同承擔。由于外部性問題的存在，地方政府在環境凈化和維護以及環境污染的處置具體操作層面上付出更多的實際行動。中央作為環境保護的總體監控者，依靠高科技對地方政府環境保護的情況進行監測，也需要配備相應的人力和物力，但其支出因為任務相對單一而相對穩定。地方政府則在處置突發的環境污染問題方面存在更多支出的不確定性。由此，地方政府的環境保護費用可能會存在短時期的不足?，F在的問題在于，對于長期的環境保護問題，有的地方政府支出明顯不足；而有的地方基本持平，有的地方則略顯富裕。一方面確實存在資金不到位，另一方面則由于地方官員對環保執行力的差異，這就從支出效率上體現出地區的差異。因此，在處理中央和地方環保事權的劃分時，要首先確定現有環保責任的履行情況，基于環保資金的使用效率，中央設立相應的環保轉移支付資金，以確保環保事權執行到位?？梢钥紤]用環保專項轉移支付基金處理地方政府環境保護外溢性的突發狀況，用一般性轉移支付資金處理地區間環保資金缺口的問題。只有分清這兩種情況，才能有效解決環保事權與支出責任匹配的問題。

綜上所述，中央和地方作為環境保護的主體，應該在職權劃分清晰的前提下，根據具體情況，動態調整事權劃分和資金匹配的情況。中央負責對地方政府的監管；省級地方政府職責在于協調省際間環境污染外溢性，監督省級以下行政機構的環境保護情況，并及時將信息匯總至中央。中央和地方事權劃分根據具體情況具體分析，以科學評定和指標體系為依據，找到中央地方事權劃分的最優點?！?/p>