論全面績效管理中預算體制的選擇與改革

●王雍君

王雍君，1962年生于湖南省邵東縣。1994年中國社會科學院研究生院畢業，獲經濟學博士學位；現為中央財經大學教授、博士生導師，中央財經大學政府預算研究中心主任，中國財政學會理事，北京市財政學會理事，2004年入選中央財經大學首批教育部跨世紀優秀人才，自2008年起享受國務院特殊貢獻專家津貼，2013年獲聘“國家審計署特約審計員”和“國家審計指南專家委員會委員”。主要研究領域為公共財政管理、政府預算和公司財務管理。主要學術著作有《稅制優化原理》《政府間財政關系經濟學》《政府預算會計問題研究》《公共經濟學》《公共預算管理》《中國公共預算改革：從年度到中期基礎》等。

預算體制（budget system）因資源配置基礎的不同區分為投入預算（input budgeting）、規劃預算 （program budgeting）和 績 效 預 算 （performance budgeting），后者包括產出預算 （budgeting for output）和成果預算 （budgeting for outcome）。公共部門績效管理的一個關鍵是：如何選擇適當的預算體制以促進財政績效？考慮預算角色的內在重要性，對這一問題缺失基本關切的研究現狀著實令人驚訝。

中國時下的績效運動出現了績效管理融入預算過程的積極態勢，《中共中央、國務院發布關于全面實施預算績效管理的意見》①即為最新例證。這與如下理念相一致：如果不能充分發揮預算的作用，全面績效管理的努力將很難成功。這一命題的正確性無需質疑，但真正的問題在于：預算體制在績效管理中扮演怎樣的角色才是適宜的？角色選擇如何與一國特定的制度環境、管理能力結合起來？對于公共部門績效管理而言，由于制度背景和管理能力因國家而異并且是變化的，沒有任何一種預算體制是放之四海而皆準的最優體制。

盡管如此，每個國家或政府仍有必要對特定預算體制作出最優選擇。本文在鑒別和比較三類預算體制的基礎上致力闡明：將績效管理融入預算過程理解為“績效預算——預算撥款與績效直接掛鉤”并不適當，這種理解具有誤導性和潛在危害；適當的做法是在改進投入預算的基礎上導入規劃預算——預算撥款與規劃掛鉤的預算體制，轉向績效預算的嘗試則應十分謹慎，除非一系列相對嚴苛的前提條件得到滿足。

一、第一階段：改進投入預算體制以促進經濟性

19世紀以來，投入預算體制率先在歐洲國家得到發展，此后逐步擴展為全球廣泛采用的主流預算體制，并延續至今。即便在那些轉向了正式績效預算體制的國家，也在一定程度上保留了投入預算體制的某些特性。在三類預算體制中，投入預算與績效管理的關聯最弱，績效預算最強，規劃預算居中。主要由于這一原因，投入預算備受批評。盡管如此，投入預算體制改進績效的潛力仍不應被忽視，這就是促進經濟性（economy）。在由3E②定義的績效管理的常規目標中，經濟性為首要目標——作為效率（efficiency）和有效性（effectiveness）的起點與橋梁。只要經濟性目標在績效管理中的重要性被理解和確認，改進投入預算體制以促進經濟性，即應被當作促進績效改革努力的起點，尤其在績效預算的基礎條件通常并不具備的發展中國家。

為理解這一點，有必要對投入預算體制的特征和弱點有所認知。

投入預算采用基于條目 （lint-item）的決策規則，將預算資源配置于反映特定用途的或多或少的條目，比如人事、物品、燃油和維修。有些國家的預算條目甚至超過一千個。投入預算因此也被稱為條目預算（line-item budgeting）或者投入導向的條目預算，與績效導向方法形成對照。概括起來，投入預算體制有兩個主要優勢：較低的信息負荷——預算過程只需少量信息即可運作，以及通過追蹤“誰花錢”和“花在何處”建立起詳細的事前控制，后者形成立法機關實施合規焦點的受托責任機制的基石。盡管如此，由于忽視結果導向以及預算過程缺失中期展望，投入預算廣受批評。由于沒有正式的規劃分類，投入預算不能追蹤資源被投入到哪些公共規劃及活動中。因此，公眾（甚至立法機關）只知道政府總體上或大類上花了多少錢，但從不清楚花錢究竟做了些什么事，也無法準確評估政府活動的完全成本和績效，這也是許多國家回應以規劃預算和績效預算的主要原因。

然而，注意到投入預算并非全然忽視績效很重要，因為投入（inputs）本身也是重要的績效要素——節約投入意味著節約資源耗用，這正是經濟性（economy）概念的基本含義之一。經濟性概念的另一個基本含義是“性價比”。節約和性價比的反面都是“浪費”，這些績效因子都指向投入本身，涵蓋人力、物力與財力。投入既可以財務尺度（貨幣支出）測量，也可以非財務尺度（人力與物力）測量。與私人支出不同，納稅人為政府的全部支出埋單，公共部門支出浪費的風險因而遠高于私人部門。中國一度興盛的政績工程、形象工程和其他浪費性支出行為，本質上都是對經濟性的背離。鑒于與低成本政府概念十分契合，經濟性對納稅人尤其深具價值：給定“3E”中的另外兩個“E”——效率（efficiency）和有效性（effectiveness），經濟性越高，納稅人支付的財政成本越低。

因而投入預算體制對績效管理的潛力不應被低估。那種認為只有績效預算才能促進績效管理的觀點是片面的，在邏輯上也是錯誤的，并且可能誤導改革。事實上，如果績效管理瞄準的主要目標是經濟性，投入預算體制很可能優于績效導向的預算體制——規劃預算和績效預算，因而轉向后兩類體制的改革議程并不適當。適當的改革議程應是強化和改進投入預算的財務控制功能，以確保政府開支被置于“必要且適當”的約束之下，并致力避免對效率和有效性的忽視與損害。

二、第二階段：導入規劃預算

在改進投入預算的控制功能取得實質進展的基礎上，即應考慮導入規劃預算的改革議程。規劃預算將預算決策的基本單元從“條目”轉向“規劃”——定義為旨在促進同一規劃成果的若干相關活動的組合。在這里，規劃 （program）被當作鏈接政策（policy）和服務（service）的中介。 全球化和公民中心治理的發展，日益要求公共服務圍繞規劃和規劃結構加以組織，也就是采用橫向方法補充或至少部分取代傳統的縱向等級制方法配置資源。更一般地講，規劃預算尋求建立新的決策結構取代組織中心的預算制定 （organization-centered budgeting）（Allen Schick，2007），作為對矯正條目預算體制的一個主要不滿的回應——與規劃本位的配置決策不同，組織本位的配置決策無法證明預算申請的合理性（Balint and Conant，2013）：“生命周期理論假設當一個機構通過了‘最初的生存門檻’（initial survival threshold）（Downs ，1967）并達到成熟，它就有可能無限期地存在，直到慢慢失去它的活力和創業精神，但它仍會以一定的規模存在，并關注于保護其負責的領域……生物模型假設機構度過‘最初的生存門檻’之后，將獲得預算的快速增長……黨派政治模型假設一個機構獲得的得以保持其活力和生存的支持，依賴于它的功能是否符合執政黨的優先目的。”

與投入預算不同，規劃預算通過將預算決策的基礎單元從組織轉向規劃，使“規劃導向的績效”概念與實踐得到促進，其顯著特點是作為傳統的投入預算和現代績效預算之間的中間形態。發達國家的預算改革實踐表明，在投入預算體制轉向正式的績效預算體制之前，需要有規劃結構的初步發展（Carolyn bourdeaux，2008）。

規劃預算可定義圍繞范圍廣泛的規劃組織資源配置、并與成果相聯結的預算體制。成果指實際或打算促進的目的與目標，凡是可能即應量化。規劃與規劃目標根據政府政策目標確定。作為促使所有參與者將注意力集中于公共支出結果方面的方法，規劃預算旨在為改善決策提供一個正規和系統的方法，其參與者包括部門管理者、部長、立法機關代表與公眾，而規劃通常被定義為“旨在達成某項共同成果 （common outcome）的一系列活動”（Salvatore Schiavo-Campo）。

就包括中國在內的發展中國家而言，規劃預算的主要優勢不僅體現為實施門檻較低，也體現為規劃意識融入預算過程，這是績效意識彌足珍貴的關鍵方面。原則上，所有的公共服務均應通過被精心設計和實施規劃加以生產與交付，展現全球化背景下公共管理的重要轉向——從組織中心到規劃中心的轉移。這種轉向的含義與深遠意義很少被充分捕捉，盡管成功并不容易。組織本位到規劃本位代表了公共管理的范式轉移，蘊含稀缺公共資源應以公民為中心、采用橫向方法組織公共服務生產與交付的理念，從而與傳統的基于組織（承載權力）本位的等級式治理模式區分開來。中國當前背景下，規劃預算對消除碎片化和促進支出整合尤其緊要，焦點是資本支出（capital expenditure）與經常支出（current expenditure）間的整合。

三、第三階段：轉向正式的績效預算

區分績效預算的兩個版本是有益的，這就是正式和非正式的績效預算。非正式績效預算即分析型績效預算。正式的績效預算涵蓋四個要素：機構使命、規劃、規劃成果和績效目標（Anwar Shah and Chunli Shen，2007）。區分正式績效預算的兩個次級版本也是有益的，這就是廣義績效預算和狹義績效預算。廣義績效預算基于寬泛的規劃 （broad programs），加以組織并聯結成果 （link to outcomes）。狹義績效預算僅指最嚴格意義上的、預算決策直接聯結產出與成果的預算體制。規劃預算也可視為績效預算的一種特定形式，以政府政策目標界定的規劃分類作為預算撥款的基礎單元。自1950年美國聯邦政府在世界上首次采用規劃預算以來，各種版本的績效預算被相繼開發出來，并為越來越多的國家采用。依其發展脈絡，大致有四個版本：20世紀50年代美國率先實施的規劃預算、20世紀60年代美國率先實施的PPBS、20世紀70年代美國率先實施的零基預算（Zero-based budget，ZBB）。

一般認為這些早期的嘗試并不成功。經過20世紀80年代的深入反思和短暫沉寂后，20世紀90年代又啟動了聚集產出與成果的新績效預算——嚴格意義上的績效預算，伴隨權責會計在公共部門的應用，新西蘭和澳大利亞等成為這一輪更激進的績效預算版本的先鋒。

推動績效預算興起的直接原因在于對傳統投入預算局限性的反思。早在20世紀50年代前人們就意識到：如果預算體制只是用來分配財政資源和追蹤資源的支出，而未關注支出對產出和成果的影響，那么需要作出調整，以便將投入（撥款和支出）與產出及成果聯系起來。績效預算的各種變體都致力于替代傳統的投入預算作為配置資源的主要工具 （Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi，1999）。

注意根本區別不是廣義與狹義的績效預算，而是正式和非正式的績效預算——前者作為分析工具，后者作為決策工具。“分析”和“決策”的差異是根本性的。分析型（非正式）績效預算旨在績效信息嵌入預算過程，因為傳統的預算過程缺失這些信息，而分析具有很高的自由裁量度；相比之下，決策型（正式）績效預算原則只能采用單一的分類系統（對應預算科目）配置資源——要么以規劃，要么以產出和成果作為決策單元，幾乎沒有多少自由裁量的空間。

各個版本的績效預算都包涵相同的基本因子：產出和成果。區分和清晰定義產出與成果至關緊要。產出較易計量，但與績效的關聯弱于成果；成果較難計量，但與績效（政策目標）的關聯更緊密。在機構層面上，產出的可控程度遠高于成果。政治重要性或政策優先級也不相同：成果高于產出。主要由于這一原因，在績效基礎的受托責任體制下，機構被要求對產出（數量、質量和成本等）負責，而界定成果通常被視為政治家的責任。概而言之，產出-成果預算——嚴格意義上的現代版績效預算的邏輯基礎是：緊盯產出、面向成果的受托責任體制（regime）；機構直接對產出負責，并通過投入-產出-成果關系鏈，最終實現對成果的受托責任。這是績效預算最重要的特征，要求預算和政府會計系統從主要強調規則導向的控制功能，轉向更多強調目標-結果導向的政策與管理功能，而預算過程亦應清晰界定準備、立法機關審查、預算執行以及審計與評估階段的相關作為（Shah，Anwar and Chunli She，2007）。 另一個先決條件——成本會計亦須被滿足，以鑒別產出和成果的完全成本，但很少有政府完整地擁有這種能力（Schick，Allen，2003）。 先決條件也包括法律框架。研究表明，績效預算的立法對績效預算的成功至關緊要，對于促進“分析”向“決策”的轉化以及避免誤讀與誤用績效信息尤其如此（Yilu，Katherine Willoughby and Sarah Arnett，2011）。

應注意的是：績效預算中的規劃不同于PPBS中的規劃。在PPBS中，規劃與特定政策目標的聯系是間接的和松散的；在嚴格意義的績效預算中，規劃的產出與成果直接聯結特定政策目標本身。因此，規劃預算可以看作廣義或寬泛的績效預算的特定版本；但區別于嚴格意義的績效預算——產出-成果預算，目前只有新西蘭、澳大利亞、英國等少數發達國家在較大范圍內采用。

績效預算的理論基礎是 “以結果換取自由”：管理者（支出部門與機構）應當對結果負責，但為了實現既定的產出與成果，應當享有充分的運營管理自主權。正因為“結果”（產出與成果）和“自由”（放松投入控制）都是針對特定規劃而言的，績效預算便和規劃預算聯系在一起了。實際上，作為實施績效預算這一龐大工程的一部分，美國佛羅里達州從2003年開始進行將投入預算轉向規劃預算的變革，即稱為規劃基礎的績效導向預算 （program-based performance-oriented Budget）。

四、結語

各種版本的績效預算都依賴規劃結構的初步發展，其中最重要的是在完整的規劃結構中確保清晰的“規劃目的陳述”。完整的規劃結構涵蓋規劃名稱、誰供應、誰產出、誰受益、受益什么這五要素。規劃結構亦應包括績效計量，覆蓋投入、產出、成果、影響（im-pact）。影響指結果在多大程度上源于規劃實施而改變。計量影響需要識別和分離環境噪聲施加的作用，比如天氣狀況對空氣質量的“干擾”有多大。此外，建立基線（baseline）和標竿（benching）也很重要。規劃預算尋求建立新的決策結構取代組織中心的預算制定（organization-centred budgeting）。 盡管有許多版本，但核心理念是：支出應依據政府目標 （objectives），而非按機構加以組織和決定。

考慮到實施門檻的差異，中國目前正蓬勃發展的績效運動的中長期方向，應是從投入預算轉向規劃預算，之后再轉向績效預算；近期改革則應聚焦改進投入預算體制，尤其應確保促進經濟性與合規性（條目基礎的支出控制），不應以犧牲效率（包括預算執行中的支出進度）和有效性為代價。認識到正式績效預算依賴一系列嚴格的前提條件很重要，包括法律框架和針對產出和成果的分步式成本核算法。在可預見的未來，這些基礎條件在中國背景下很難具備，因而本文不建議著手推進這項看似花哨 （有吸引力）但實際上困難重重且很難成功的改革。

尤其重要的是：無論選擇怎樣的預算體制，一體化的管理機制都不可或缺并且極端重要，否則，預算將無法作為促進績效管理的有效工具。一體化的管理機制涵蓋三個互補的關鍵因素：一是績效導向的預算申請、監督與激勵，以確保預算資源被優先分配給可帶來更好成果的規劃與管理者；二是應在預算一旦進入執行階段即實施全過程的績效監控；三是應將適當的、績效基礎的獎罰機制植入預算過程以促進規劃的有效運作。只要這項三位一體的管理機制缺失，時下的績效運動即有陷入華而不實的形式主義深淵的高風險。■

注釋：

①這一績效管理的綱領性文件于2018年9月1日發布和實施。參見：http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。

②3E指經濟性、效率和有效性三個績效因子的英文單詞的首字母。