踏著新時代改革奮進的節拍砥礪前行
——財政部駐江蘇專員辦探索構建新時代財政監管工作體系紀實

●本刊記者 何毅君

財政部駐江蘇專員辦黨組書記、監察專員臧雪濤

伴隨著改革開放40年波瀾壯闊的歷史，財政監管體制改革也走過了一段不平凡的歷程。從中企處時代長期從事檢查工作，到如今嵌入整個財政管理流程，財政監管工作主動適應財政改革發展需要，迎難而上，主動作為，為推動實現國家治理體系和治理能力現代化做出了積極貢獻。物不因不生，不革不成。財政專員辦轉型發展的事實證明：改革者生，不改革就意味著死亡。但改革從來都不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，需要一代甚至幾代人的居安思危、不懈求索。2015年以來，江蘇專員辦黨組始終以時不我待、只爭朝夕、勇立潮頭的歷史擔當，主動提高政治站位，著眼新時代財政改革和國家經濟建設發展大局，積極呼吁改革，持續推動改革，大膽探索改革，用全面、動態、系統和可持續發展的改革思維，從有利于推進國家治理體系和治理能力現代化的角度，緊緊圍繞提升財政資金績效，轉換工作環節，聚焦預算執行和資金使用全過程，更新監管思路，以現代信息技術為依托，以實施預算執行動態監控、財政收入實時監控、金融債務融合監管為抓手，重構財政管理流程，完善財政管理機制，提升財政資金使用績效，為構建新時代財政監管體系進行了積極有益的探索和實踐。

新思維：改革者生，不改革意味著被歷史淘汰，既然站在了財政改革舞臺的中央，那就闖出一條路來

改革大潮，浩浩湯湯。站在財政改革的舞臺中央，是勇立潮頭，還是隨波逐流，作為一個關乎財政事業成敗的歷史命題，追問著每一個財政人。

專員辦的前身是財政部派駐各地財政廳（局）中央企業財政駐廠員機構，1994年改建為財政部駐各地財政監察專員辦事機構。1998年9月，財政監察專員辦事處進一步轉換職能，作為財政部的派駐機構就地履行中央財政監督職能，加強對中央財政收支情況的事前、事中監控和事后檢查稽核的日常監督。但在之后的十幾年間，全國各地專員辦的實際工作仍大多以事后檢查為主。由于與審計署特派辦在工作方式上有太多相似之處，在隨后4次國家機構改革中，專員辦都曾面臨何去何從的問題。

“不下定決心推動改革，不徹底轉變工作環節，不能提高財政資金績效就失去生存價值。”嚴峻的現實困境長久地拷問著江蘇專員辦黨組一班人。

2014年，財政部發布《關于專員辦加強財政預算監管工作的通知》（財預﹝2014﹞352 號），要求專員辦業務指導司局從監督檢查局轉變到預算司。按照此次改革思路，專員辦加強了對中央財政收支情況的日常監督，對預算管理從預算編制到預算執行再到決算管理進行全程監管，明確提出“將專員辦業務嵌入預算編制、預算執行、決算管理等財政主體業務，實現由以檢查業務為主向預算管理為主轉變、以事后檢查稽核為主向事前事中監控為主轉變，促進提高中央財政管理的科學性和有效性”的轉型工作目標。

思想是行為的先導。財政部黨組關于深化專員辦改革的“發令槍”一響，江蘇專員辦黨組結合長久以來的思考，率先出招，主動下好“先手棋”。該辦組織召開支部書記、青年黨員和老干部黨員等不同類別的座談會，廣泛開展專員辦轉型大討論，在思想交鋒中求同存異、凝聚共識。討論中，有的同志認為，推動財政監管體制改革是整個財政系統的事，我們可以步子慢一點，先看看別人怎么改，不用太著急。有的提醒，改革意味著放棄多年習慣的監管思路和工作方法，相當于另起爐灶，重整旗鼓，在未來的路還沒有明朗之前沒有必要自毀長城。有的質疑，改革勢必面臨風險，一旦失敗，將承受來自各方面的輿論和工作壓力，甚至成為別人眼中的笑柄，值不值？

但一個更加響亮的聲音則認為：改革是新時代的主旋律，也是專員辦擺脫困境，實現跨越式發展的唯一出路。我們身處這個偉大時代，肩負這個神圣使命，就一定要有所作為，才不負時代、不辱使命。

“不改革意味著被淘汰，改革則意味著革故鼎新、破繭重生。”“江蘇是經濟大省，發展強省，改革更要走在前列。”理越辯越明，話越說越清。而最大限度地提升財政資金績效，既是國家經濟社會發展的需要，又是財政干部最能發揮作用的地方，也有利于促進國家治理體系和治理能力現代化，全體黨員干部逐漸形成思想共識，大家決心乘勢而上，主動作為，積極推動改革，努力引領工作。

改革的共識一經形成，怎么改的問題又擺在了大家面前。江蘇專員辦黨組召開會議，專題研究專員辦轉型發展問題。“部黨組要求專員辦業務嵌入預算監管的全過程。這是專員辦轉型發展的難得機遇。”會上，辦黨組書記臧雪濤指出：“‘重分配、輕執行’是困擾財政資金管理幾十年的老大難問題，也是制約財政資金績效提升的主要原因，我們要以此為突破口，主動轉換工作環節，充分發揮信息技術手段優勢，緊緊盯住資金是怎么用的、用到哪里去了、效果到底怎么樣，將向下傳遞財政監管壓力和向上反饋預算執行情況有機結合起來，有效提升財政資金使用績效，緩解財政收支矛盾，回應社會各界關切，確保黨和國家的重大財稅政策落實，更好地發揮財政監管在國家治理中的服務和保障作用，更加有效地推進國家治理現代化。”

“財政預算管理的問題在哪里，我們的工作重心就應該在哪里。”只有找準職責定位，才能發揮關鍵作用。專員辦有貼近基層、就地就近的優勢，只要趁勢而上，在預算執行環節及時補位，強化實時控制，就可以發揮其他部門不能發揮且不可替代的作用。

思路一變天地寬。一幅深化財政監管體制改革的藍圖在江蘇專員辦黨組一班人的腦海中漸漸清晰。但要想真正推動改革，引領改革，僅憑一己之力很難形成強大動力。為此，該辦黨組一邊積極推動改革，一邊大力呼吁宣傳改革。上到部省機關，下到基層單位，江蘇專員辦黨組一班人逢人逢事必念“改革經”，積極宣傳改革措施，虛心聽取意見建議，兼容并蓄，革故鼎新，爭取各方各面的理解和支持。

狹路相逢勇者勝。面對改革中的困難，該辦黨組抱定一往無前的信念，堅定不移推進改革。“我們將要做的這些事，制度上沒有保障，實踐中沒有先例，但維護中央財政利益、實現財政政策目標、強化財政監管、提高資金績效是我們義不容辭的職責，我們要敢為天下先，敢啃硬骨頭。這是時代賦予我們的使命，也是黨和人民對我們的考驗。”全辦大會上，辦黨組書記臧雪濤以堅毅的勇氣和擔當發出改革的“動員令”，全體黨員干部團結一心、眾志成城。一場勢在必得的戰斗悄然拉開序幕。

新突破：數據化監管，緊緊抓住財政改革收支兩端，充分運用“互聯網＋監管”思維，做實財政監管鏈條

多年來，財政管理中一直存在“重預算、輕執行”的問題，而且預算分配基本上是 “基數+增長”，執行由于力量有限大多是“一撥了之”或者“一撥不了了之”，“有財弱政”“有財無政”現象越往基層越突出。大家深入討論后普遍認為，預算執行的撥付環節不產生效益，財政資金只有在使用環節才能創造效益，但使用環節恰恰是財政管理最為薄弱的一環。這種傳統的財政管理方式已經不適用于績效管理的要求，亟須對這一環節繼續加強管理，補齊財政資金在管理上的短板。

信息技術的飛速發展，為財政監管方式的變革創造了可能。辦黨組意識到，一個依托互聯網信息技術，推動財政監管方式、提高財政資金效益顛覆性變革的時代已經來臨。

瞄準加強對中央財政資金在預算執行環節的監管，2016年起，江蘇專員辦突破傳統監管理念，以現代信息技術為依托，著手搭建“中央專項轉移支付資金動態監管平臺”。

“僅2016年，中央對地方專項轉移規模就達2萬億元，如果能把資金的使用績效提高10個百分點，對中央財政就是一項巨大的貢獻。”辦黨組書記臧雪濤對改革的前景充滿期許，但面臨的困難也不言而喻：中央專項轉移支付資金被挪用、沉淀、延遲撥付、績效不高已是沉疴多年的頑疾，要想根治，可謂困難重重。有人甚至認為，這簡直是異想天開。

“沒有異想哪有天開？改革的征途從來不會一馬平川。但只要我們努力的方向是對的，哪怕只是邁出一小步，也拉近了與成功的距離。只要是有利于黨和人民事業的新思路，有利于財政改革發展的新舉措，有利于完善財政管理的新做法，我們都要大膽地試，勇敢地闖。”江蘇專員辦黨組決心“咬定青山不放松”，帶領全辦干部知難而進、迎難而上，闖出一條“血路”。

謀定而后動。江蘇專員辦推出了亮麗的改革手筆：首先對處室職能進行調整，將專項轉移支付監管工作全部由業務三處負責，減少對內、對外協調事項，同時配置精干力量，確保集中精力全力以赴推進動態監管工作。抽調青年黨員和業務骨干組建臨時黨小組集體攻關，加班加點進行動態監管平臺研發，以實現對中央財政資金收到、分解下達、使用情況進行實時監控，直接把資金使用單位納入了動態管理范圍，及時掌握項目進展和預算執行信息，發揮財政動態監控、過程控制和威懾作用，切實提升了財政資金績效。

地方政府和財政部門的支持和配合，是動態監管平臺能夠順利推進的關鍵環節。辦領導多次主動向省領導匯報工作思路，與省財政廳主要領導及相關部門溝通交流，逐漸達成合力強化專項轉移支付資金監管的共識，促成建立轉移支付聯動監管機制，實現信息共享、監管互動。

在此基礎上，及時研究制定專項轉移支付監管辦法，明確專員辦、地方財政部門和資金使用單位的責任邊界。針對電話詢問、約談、實地調查、核查、檢查等后續監管措施，分別規定相應的監管流程，實現依法監督、規范監管。提出分類監管的原則，細化動態監管的內容和監管要求。同時，建立動態監管聯動機制，暢通與市縣財政部門和資金使用單位的工作聯系，解決了資金管理“最后一公里”問題。原本由一處幾個人承擔的中央財政資金支出監管工作，靠這種辦法，直接帶動全省財政系統和資金使用單位近3000人投入監管，監管效能放大數百倍。江蘇省在全國率先實現了對中央財政資金的動態監管全覆蓋。

專員辦的工作形式上是監管，本質則是服務。把維護中央財政利益和促進地方經濟發展有機統一起來，一直是江蘇專員辦實施動態監管的出發點和落腳點。2015年10月，某市財政局收到地下綜合管廊項目專項資金3億元，但由于地鐵項目與該項目沖突，需要變更項目規劃，變更申請上報近一年，一直沒有獲批，導致專項資金長期閑置。該辦通過動態監管平臺了解到這一情況后，立即向部經建司匯報，經建司與有關部門協調，變更申請很快獲批，項目也隨即啟動。通過加強對資金使用環節的實時監控，不僅延伸了監管觸角，也暢通了基層財政部門在資金使用過程中下情上達的渠道，提高了行政效率，促進了地方經濟建設的健康發展。

監管理念的創新和監管方式的改變，使該辦對專項轉移支付資金的預算執行情況，把握更加精準，監管更加高效。截至2018年6月，該辦已將江蘇省近3年10560個項目的資金使用信息納入在線監控，涉及中央財政專項資金1437多億元。一年多時間，發現并向財政部反映低效、無效項目和錯配資金17.1億元，提出完善財政政策、改進預算編制等意見建議30多條。此項工作得到多位財政部領導的充分肯定。由中國社科院高培勇教授領銜的十幾位專家組成中央基建投資第三方績效評價組專題調研后認為：“當前預算績效管理最為薄弱的環節就是各項轉移支付資金，起源于江蘇專員辦的這一做法可以大力加強對包括中央基建資金在內的專項資金的績效管理，充分體現了現代財政監管理念，填補了中央財政專項轉移支付資金末端綜合監管的歷史空白，可以為中央決策層的宏觀經濟分析和決策提供極其有價值的信息。”目前這項工作正在有計劃地開展。

總結支出監管方式改革的成功經驗后，江蘇專員辦繼續拓展“互聯網＋監管”的版圖，從財政改革的收支兩端，做實財政監管鏈條。2017年8月，江蘇專員辦預算收入監管平臺上線運行，實現對江蘇省財政收入運行質量和重大財稅政策落實情況的實時監控。該平臺通過建立全省財政收入數據共享機制，實現了橫向到邊，縱向到底，覆蓋全部收入類型和納稅主體的監管。

大數據反映財政收入的真實性，不正常的數據異動，是收入平臺重點監管對象。2017年以來，該辦通過平臺預警功能，對一些入庫稅收的異常信息進行分析、整理，及時將多條違規線索移交稅務部門進行調查核實，并將與此相關的稅收違規情況列為重點監控對象，對其后續繳稅情況以及相關部門的稅收征管質量進行重點跟蹤。

數據是實施收入監管的基礎，其核心是對數據的綜合分析和結果利用。2017年，該辦利用系統數據和分析結果，結合實地走訪，開展多項財稅政策改革和落實情況調研，形成7篇專題調研報告，6篇受到財政部領導批示。如，“營改增”之后，依托系統重點關注金融、建筑、制造等重點行業納稅數據，并結合現場核查調研，形成調研報告，客觀反映“營改增”之后企業稅負變化情況，為部機關決策提供了真實全面的一手數據；依托系統動態監控限售股轉讓所得個人所得稅變動情況，防止地方政府為爭取稅源，競相出臺財政獎勵政策，導致財政收入流失，擾亂財稅秩序，形成的信息材料被財政部上報中辦、國辦并被采用。

新擔當：前瞻式監管，有效建立起防控地方政府債務風險和金融風險工作機制

改革需要勇氣，但勇氣往往來源于責任和擔當。2016年以后，隨著地方政府債務大量到期，面對限額管理的硬約束，地方政府違規舉債行為時有發生。“地方政府債務管理事關區域性系統性風險防范，事關總體國家安全，既是重要的經濟工作，也是重大的政治責任。能不能把這項工作管好，考驗著我們的擔當和智慧。”面對困難，江蘇專員辦黨組不遲疑、不回避，堅持用改革創新思維協調推動地方政府債務與金融監管，以實實在在的工作成效，展現新時代財政干部的使命擔當。

改革既要打破傳統思維，更要行勝于言，腳踏實地地真抓實干，敢于沖破利益固化的藩籬。在傳統的債務監管模式下，財政監管部門掌握的地方政府債務數據主要依靠地方政府自行填報。由于政績誘導、考核壓力、央地博弈等原因，地方政府一旦刻意隱瞞債務信息，監管部門很難全面掌握真實數據，在發現和查處違規舉債行為過程中處于被動地位。即使在抽查中發現了問題，也多是“點”上的問題，難以“串點成線”反映全面情況。該辦黨組以對黨和人民的事業高度負責的態度，始終把風險作為管理口徑，只要是財政將來要承擔風險的債務，都納入財政監管范圍，主動作為，有的放矢，把工作的重點放在防范風險上而不是處理風險上。

經過縝密的調研和思考，該辦對債務監管組織架構進行調整，明確由業務四處專司政府債務監督和財政金融監管，將政府債務監管與金融企業監管相結合，從債務資金的供給側了解掌握地方政府和融資平臺公司違規舉債融資行為，確保對債務風險心中有數。

處室職能調整到位后，該辦組織對省內14家金融企業2015-2016年1季度新發放項目貸款情況進行調查，隨機抽查1704個項目，涉及新發放貸款5010億元。調查發現，僅抽查項目中就有644個屬于公益性、準公益性項目，占比達到38%。通過調研，一方面掌握了金融機構新增貸款的風險狀況，另一方面也掌握了地方政府部門隱性債務的動態和詳細數據。與此同時，通過開展對金融企業的專項核查和會計信息質量調查，進一步掌握金融企業對融資平臺公司的授信條件，了解各種金融“創新”產品的結構以及向融資平臺公司投放的路徑，更加全面深入地掌握地方政府、融資平臺公司違規舉債資金的來源和結構。

從金融機構入手加強地方政府債務監管，相當于抓住了債務監管的牛鼻子，能夠達到事半功倍的效果。2016年10月至2017年3月期間，江蘇專員辦根據財政部的部署，對群眾來信反映的本省9個設區市共16個縣市區所屬單位違規發行的32個金融產品進行專項核查。由于這項工作時間緊、涉及面廣量大，該辦改變傳統核查思維方法，將債務監管與金融監督有機結合，重點從金融機構核查上述產品發行的審批要素和擔保條件，從而取得地方政府部門違法擔保承諾的書面證據材料。

通過上述方法，該辦在較短時間內精準高效完成核查任務。江蘇省委省政府先后對57名相關負責人給予不同程度的處分。財政部依法對負有審計責任的4名執業會計師進行了警告，對13家金融機構和2家律師事務所移交相關監管部門處理，起到了較好的震懾和警示作用。

地方經濟發展資金需求量大，也是違規舉債行為的主導誘因。防范化解債務風險，首先要得到地方政府的支持和配合。2016年以來，江蘇專員辦由主要負責同志帶隊，先后到全省13個設區市走訪當地黨委政府，現場召開區縣財政局長座談會，聽取基層財政部門關于地方政府債務管理的情況介紹，宣傳黨中央、國務院和財政部關于政府債務管理的方針、政策，提醒各地債務管理中存在的問題和風險，不斷加強對“顯性”政府性債務的監管力度，堅決遏制“隱性”政府性債務的無序盲目增長勢頭。讓地方政府和金融機構充分認識到，該走法治化的，要嚴格依法辦事；該歸市場管的，要完全按市場規則去辦。2018年5月8日，江蘇專員辦組織召開 “全省主要金融機構負責人座談會”，47家在蘇國有金融企業、地方法人金融企業、股份制商業銀行負責人參加會議，從防范化解政府債務風險的角度，就做好對強化落實政府違規舉債融資行為的負面清單，規范地方政府、社會資本方與金融機構之間的合作行為等達成高度共識。

與此同時，該辦積極推動與省財政廳等省直有關部門建立債務監督聯合聯動機制，共同推進債務監督。聯合江蘇銀監局召開全省銀行業金融機構電視電話會議，向全省政策性銀行、商業銀行、信托公司、金融租賃公司通報案例、分析形勢、重申政策要求，共同加強對違規金融機構的管理，在行業內引起震動。對日常核查檢查中發現的問題及時與省財政廳溝通交流，形成監管合力。今年4月，該辦在與省財政廳交換某市融資平臺公司存在的突出問題后，省財政廳廳長、分管債務工作的副廳長立即率領督察組前往該市，約談市委市政府主要負責人，要求落實專員辦整改意見，監管成果得到有效鞏固和落實。

新發展：一切為了改革，激發改革內生動力，著力構建新時代財政監管長效機制

改革中，比認識更重要的是決心，比方法更重要的是堅持。通過多年的改革實踐，江蘇專員辦黨組認為，要想堅定不移地推動改革、引領改革，持續激發改革的內生動力，必須著力構建新時代財政監管的長效機制，不斷開創財政監管事業新局面。

為政之要，關鍵在人。黨建工作扎實有效，不做應景文章，是江蘇專員辦基層黨組織堡壘作用越來越明顯、黨員隊伍凝聚力戰斗力越來越強的根本原因。著眼強化全體黨員干部的使命感和責任感，該辦黨組始終把政治建設擺在首位，自覺用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，指導實踐、推動工作。今年以來，結合學習貫徹黨的十九大精神和中央經濟會議精神、全國財政工作會議和全國專員辦工作會議精神，組織開展2018年春季集訓，邀請部機關和省級機關領導來辦專題授課。組織開展“學新思想、談新思路、講新打算”交流活動，機關黨委和處室負責人圍繞貫徹落實十九大部署要求，結合處室職能，謀劃2018年度工作重點，振奮精神，理清思路。組織開展《習近平的七年知青歲月》讀書座談會，全辦45歲以下黨員干部齊聚一堂，暢談學習體會，以領袖的成長經歷為激勵，堅定獻身黨的事業的理想信念。組織開展基層黨組織聯創共建活動，與共建單位一起重走習近平總書記視察鎮江市世業鎮時的路線，沿著總書記足跡把支部生活會開在田間地頭，開到鄉鎮醫院，開到農戶家中，激發黨員干部心系民生、服務基層的樸實情懷。組織黨員干部赴安徽省繁昌縣板子磯渡江戰役第一船登陸點，開展“不忘初心，牢記使命”專題黨日活動，激發黨員干部爭當財政監管戰線上的“鐵軍”和“尖兵”的信心和決心。組織開展處室黨建工作考核，推行《黨員紀實手冊》，匯編《黨建工作足跡》，推進“示范黨支部建設”。這些守正創新、特色鮮明的黨建活動，使黨員隊伍始終保持著健康向上的生機與活力，受到財政部和江蘇省領導高度肯定，機關黨建工作和黨風廉政建設分別在專員辦黨建工作座談會和全國財政系統廉政工作會議上作交流發言。

改革不能閉門造車。該辦黨組始終堅持以黨中央和部黨組關于財政改革的重要決策部署為工作指導，確保推進改革的正確方向。圍繞貫徹落實劉昆部長在海南專員辦視察時的講話精神，該辦黨組緊密結合江蘇專員辦實際，研究制定貫徹落實措施，并向108家中央基層預算單位和地方財政部門征求進一步解放思想的意見建議，專門召開黨建工作推進會，進一步統一思想，凝聚共識，為深化專員辦職能任務轉型提供堅強保障。各支部組織開展解放思想大討論，圍繞“學習新思想、改革再出發、開放邁新步、發展高質量”主題，著力破除與推進專員辦轉型向縱深發展不相適應的思想觀念和思維定勢，推動轉型再深入、實踐再創新、工作再抓實，讓改革的方向更加明確。

嚴肅紀律規矩，建立科學有效的教育管理體系，既是對黨員干部最好的保護，也是推動改革力量持續迸發的重要保障。著眼完善制度體系建設，江蘇專員辦黨組制定 《貫徹落實全面從嚴治黨要求實施方案》《建立健全反腐敗“抓早抓小”工作機制實施辦法》《落實中央八項規定精神實施辦法》，修訂完善內控管理規程等，把全面從嚴治黨要求細化到支部建設和黨員日常管理之中，真正體現嚴管就是真愛，呵護干部成長。著眼加強黨員干部教育管理，一方面組織開展落實中央八項規定精神情況自查，赴浦口監獄、王荷波紀念館、南京監獄開展警示教育，觀看財政系統和江蘇省黨員領導干部違紀警示教育片，開展紀檢組長與全體黨員干部進行集體廉政談話活動等；另一方面組織開展學習吳波、和先念同志先進事跡活動，表彰先進黨支部、優秀共產黨員，用正面典型，激勵廣大黨員干部堅定理想信念，銳意改革創新，為黨員干部踏實干事創業、積極投身改革營造了和諧健康的內部氛圍。

為了更好地服務國家經濟社會發展，圍繞落實“放、管、服”改革要求，該辦積極開展深入基層大走訪、大調研活動。2016年以來，江蘇專員辦實地走訪機關和企事業單位378家，形成56篇調研報告，受到部領導批示肯定19次，5篇信息上報中辦、國辦，被采用3篇。2017年，該辦在97家中央基層預算單位中開展滿意度調查，滿意度達99.8%，業務考核在專員辦系統位列第一，在省級機關績效考核中被評為優秀單位并確定為第一等次。

潮涌催人進，風正好揚帆。建立科學有效的新時代財政監管體系，是建立現代財政制度的必然要求，也是全體專員辦人的殷切期盼。站在財政監管工作轉型發展的歷史關口，江蘇專員辦黨組將繼續以“功成不必在我，功成必定有我”的強烈責任與擔當意識，踏著新時代改革奮進的節拍砥礪前行，著力推動財政監管改革、引領改革潮流，書寫無愧時代的改革新篇章！■