從精準扶貧到鄉村振興

郭芳 曹煦

時間回到5年前。

2013 年11 月3 日，習近平總書記來到湖南省湘西自治州花垣縣十八洞村，在這個武陵山腹地的偏僻苗寨里，習近平首次提出精準扶貧，為脫貧攻堅提供了一把“金鑰匙”。

這5年間，精準扶貧推進了時代進程，中國大地上，成千上萬個“十八洞村”的命運得到根本性改變。

2012年到2017年，中國貧困人口減少近7000萬，相當于每分鐘至少有26人擺脫貧困;貧困發生率由10.2%下降到3.1%;貧困縣數量實現了首次減少，減少了153個。創造了中國扶貧史上的最好成績。

這組數據創造了中國奇跡，也為世界反貧困事業提供了中國方案。

2017年11月，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，并史無前例地寫入黨章，勾畫了新時代“三農”藍圖。

實現鄉村振興，擺脫貧困是前提。而鄉村振興則為全面脫貧、全面小康提供了永續保證。習近平曾指出，要把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來。

11月25日，在精準扶貧首倡五周年之際，《中國經濟周刊》特別舉辦全國縣域精準扶貧與鄉村振興經驗交流會。座談會上，多位中央部委有關專家學者，以及來自全國有代表性的縣（市、區）主要負責人共同交流精準扶貧和鄉村振興的實踐經驗，探討精準扶貧和鄉村振興的可持續創新舉措及發展路徑。

選擇發展優勢產業

如何選擇、發展、壯大當地的優勢產業，始終是絕大多數欠發達地區主政者面臨的共同困惑。

四川省樂至縣縣委副書記劉建華坦言，發展什么產業，誰來發展，走什么樣的路，這正是困擾他們的問題。

湖南省新化縣縣長左志鋒說，在過去相當長時間里，國家大量的扶貧政策養了一部分懶漢，造成了某種程度上“等靠要”的思想，一些縣的扶貧資金沒有按照市場機制運用發揮好，帶動產業的發展。這是一個現狀問題。

“貧困縣要摘帽，如果經濟不發展，摘了帽那也是假的。”一位縣級官員直言不諱指出，脫貧攻堅一線的許多干部都很迷茫，國家給的政策太多，給的資金也非常多，但怎么用，很多縣沒有思路。不知道未來能不能持續？也不知道未來的方向在哪兒？

座談會上，來自國家發改委的專家說，差異化的產業定位非常關鍵。他舉例說，有一個省所有的縣都種核桃，產業化怎么辦？

國務院研究室專家的講述則更為具象：現在有不少地方扶貧產業發展遭遇困境，一個重要原因就是產業同質化，例如集中搞養殖業、種植業。“這個鄉、那個村都說自己有特色，一個縣都是一樣的，盲目追求產業規模，這樣的產業難以發揮持續脫貧的作用，甚至有些產業最終給農戶反而造成了慘重損失，這種例子很多。”

“產業競爭力不強，帶動就業能力弱，這是一個共性問題。”國家民委國際交流司副司長張慶安說。

座談會上，來自國務院研究室的專家多次提醒說，無論是脫貧攻堅還是鄉村振興，既要圍繞現代農業做文章，也要發展非農產業。

安徽省貧困縣界首就是依靠工業的高速增長，使貧困發生率在4年之內從9.73%降至0.91%，還成為了全國唯一創建國家高新區的貧困縣。

界首市市長何逢陽說，他們一直在探索脫貧攻堅當中高質量、穩定脫貧的長效機制和措施。他認為，界首已經逐步在欠發達地區走出了一條創新驅動發展的路徑，實現了科技創新對脫貧攻堅的有力支撐和帶動。

國家民委國際交流司副司長張慶安曾到湘西掛職支援扶貧兩年，經常跑貧困地區，他發現，干部思想的開放和創新是最大的原動力。“靠強刺激，靠督導、督戰，可持續性并不太好。大部分基層干部都是領導怎么說，就怎么干;督查就干，不督查就不干。這就特別需要地方主要領導的思考和創新，思想不開放真不行。這是最核心的問題。”

同樣也曾在湘西掛職支援扶貧的農業農村部中國農墾經濟發展中心副主任孫法軍深有感觸：“貧困縣當地發展產業，如果沒有一大批能人，很難發展起來。”

值得欣慰的是，縣一級的主政者們正表現出高學歷、年輕化、專業化的趨勢。當天交流會上的5位地方主政者中，3位是博士，均為75后。這些年輕的縣級主政者，不僅思想、觀念開放，而且善于思考，敢想敢干。作為精準扶貧和鄉村振興的主官，這一點無疑很有裨益。

鄉村振興，人從哪里來？

今年全國兩會期間，習近平在參加廣東代表團審議時強調，鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶解讀說，讓企業家和精英從城到鄉，是新時代城鄉融合發展的一個很重要的途徑。

座談會上，縣級官員們一致認為：靠沒有走出過農村的人實現鄉村振興并不現實。

而且必須正視的現實是，農村人口的“流失”和農村的“空心化”在持續提速。以四川省樂至縣為例，30余萬人常年在外務工，空心村較多，脫貧攻堅、鄉村振興因此面臨一系列難題。

“像樂至這樣的西部欠發達地區，要實現鄉村振興，必須要解決人從哪里來的問題。”據樂至縣縣委副書記劉建華介紹，村上只有30%的人口在家里，基本上是“386199”（即婦女、兒童、老人）部隊，這是一個非常現實的問題，必須靠工商資本進入。

當然，工商資本的進入不能造成對農村資源的掠奪。“進來可以，但必須要帶動老百姓致富，帶動地方基礎設施改善。”劉建華認為，工商資本進入農村，一定要解決利益連接機制問題，一定是帶動而不是剝削。

江蘇省溧陽市市長徐華勤介紹說，溧陽采取的方式是鼓勵溧商回鄉創業，溧商回鄉創業項目吸引了眾多能人回到溧陽。一些社會資本也相繼跟投農業產業，把當地的農民變成了產業工人。“這是地方政府和社會資本合作的方式。”

新化縣則是一方面促進工商資本下鄉，另一方面對原來的農民進行基本技能培訓。“這在貧困縣尤為重要，否則茶葉怎么種，豆腐怎么制？這些基本技術都需要專業的技能培訓來實現。”新化縣縣長左志鋒說。

據農業農村部中國農墾經濟發展中心副主任孫法軍介紹，農業農村部這幾年加大了對定點扶貧地區農村實用人才的培養力度，每年都免費培養上千人次。培訓地點安排在農村農業部遍布全國各地的實用人才培訓基地，如江蘇無錫的華西村、遼寧鳳城的大梨樹村、陜西延川的梁家河村等，“這些地方的產業發展很有特色，值得學員學習借鑒。很多學員回來了，都活學活用所學知識，加快了本地產業發展步伐，成為產業脫貧的領路人。”孫法軍說，農村培養出來的人是留得住的，這批人也是將來鄉村振興的主力軍。

而在中國扶貧基金會副會長江紹高看來，“外出打工以后又回去的人才很重要，土生土長更為可貴，因為他對當地的情況了解，也有感情。”

土地問題如何破解？

在鄉村振興所面臨的“人、錢、地”三要素中，地的問題或許更為復雜。

溧陽市市長徐華勤直言，如果不把宅基地市場價值充分挖掘，讓農民在宅基地用益物權上得到更多的收益，吸引更多的資本到農村去，那鄉村振興的空間就會被壓縮。

另一位縣級官員介紹，該縣的土地后備資源非常多，“一千多平方公里土地，每年拿10個村整理，要60年才能整理完，但我們需要政策的支持，通過頂層設計改變禁錮農村主要要素自由流動的因素。”

多位縣級干部認為，若不賦予農戶對宅基地充分的用益物權，讓更多的人和資本到農村去的目標就難以達到。

“宅基地問題比較復雜。”國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶說，他相信，未來隨著宅基地改革進一步深化，通過本集體以外的人來運營，進一步彰顯閑置宅基地價值的空間仍然存在。

地方也不乏土地改革探索的經驗。例如，廣東省肇慶市對基于農村土地制度改革的鄉村振興共建共治共享新格局進行了卓有成效的探索。

“鄉村振興當中，我們碰到很多的矛盾和問題，首先破解的就是土地問題。”肇慶鼎湖區區委書記陳宇航說。

他在座談會上分享的是肇慶新區以股份化改革實現農民土地資本化的探索。他們通過“兩級土地股份化”改革，建立了公有制框架下“集體入股國有”混合所有制形態，使村集體能夠以股權形式持續地享有土地開發增值收益。

陳宇航說，他們力爭走出一條新時代鄉村振興共建共治共享模式的新路子。

“工業改到深處是產權，農業改到深處就是土地。”中國扶貧基金會副會長江紹高說，土地流轉是一篇大文章，所幸，目前已經有了一些破題。

城鄉融合是必由之路

葉興慶堅定地認為，城鄉融合發展是持續減貧乃至鄉村振興的必由之路。

這也是溧陽市市長徐華勤的經驗心得。在他看來，城鄉融合是鄉村振興的關鍵。“在這個過程中，只有把城鄉融合問題解決好了，鄉村振興才可能是一個完整的方向。”

他認為，縣域作為經濟社會的基本單元，最能體現城鄉融合的程度和水平。

而城鄉融合發展首要的則是產業融合問題。“現在發展農業肯定和以前不一樣，以前主要解決‘有沒有的問題，現在則是要更好地去適應城市居民新的需求。”葉興慶強調說，鄉村并非只適合搞農業，鄉村產業已經走向多樣化，比如，高端休閑、康養等新產業，而電商業態的到來，則使市場交易半徑無限擴大。

從徐華勤的經驗看，鄉村振興產業培育一定是城市產業到鄉下進行，“鄉村振興要圍繞城市轉，不能在自己的范圍里面單獨來玩，玩不通。”

他主政的溧陽，鄉村振興產業培育主要有兩個方向，一是下鄉的休閑經濟，去年溧陽市858億的GDP，休閑經濟占了8.7%;二是進城的電梯安裝產業，中國70%的電梯安裝是溧陽人或者溧陽人所控制的公司做的，溧陽鄉村農民收入的40%來源于此，GDP的40%來源于該產業。

在徐華勤介紹完之后，葉興慶頗為興奮地說，以縣為單位，開始往城鄉融合這個方向走，這是非常好的績效。

關注2020年之后

當下，已經到了脫貧攻堅最關鍵的時期。

“這個階段，成績很大，但問題也很多，任務非常艱巨，特別是深度貧困地區的脫貧攻堅。”座談會上，國家民委國際交流司副司長張慶安介紹說，目前為止，全國還剩下3046萬人尚未脫貧，僅廣西、貴州、云南3個省區合計貧困人口就達820萬人，基本都是荒漠化、沙漠化地區。

這些地方的貧困程度深，脫貧難度大。

雖然沒有納入到深度貧困地區，但新化縣縣長左志鋒表示，他們的任務遠比深度貧困地區還重。“全縣農村公路達到一萬多公里，需要加寬、改造等任務極重，這十分罕見。”

盡管任務艱巨，左志鋒說，新化縣將在2019年底整體摘帽。而在張慶安看來，全國2020年全部脫貧也沒任何問題。

但是，2020年以后怎么辦？這幾乎是扶貧攻堅戰中所有人關心的問題。

“2020年以前的扶貧攻堅，依靠的是密集的政策支持，密集的資金投入，密集的人才進入。我們全縣81個村，共有2000多名干部在扶貧一線，2020年這些人員要回來，怎么辦？”一位縣級官員表達了他的擔憂。

“這些扶貧干部怎么辦？內生動力怎么激活？造血功能怎么增強？”這位官員擔心的是，扶貧工作隊撤回來后，村上的干部能不能干好？產業能不能管控好？合作機制還能不能持續發揮生命力？農二代、農三代都不愿意回農村，有“三農”情懷的人愿意參與鄉村振興嗎？

“這些問題都有待研究。我們也在想持續發展的問題，政策設計非常重要，還得靠市場導向和政策作用。”多位與會地方官員認為，國家層面需適時推出扶貧后續政策的頂層設計。

上述國家發改委專家的發言對地方的主政者們稍有安慰，這位專家表示：“貧困縣摘帽以后，現行一些政策還要持續一段時間，得解決穩得住的問題。”

當然，產業是最有效、最穩定、最長遠脫貧的根本保障。

這是當天交流會上的共識，也是全社會的共識。