肇慶新區：鄉村振興從農村土地制度改革入手

鄒松霖

肇慶新區的鄉村振興是從最棘手的土地問題開始破題的。

“我們考慮，首先要從土地政策入手。鄉村振興的基礎制度保障是土地制度，如果土地制度沒有用好的話，鄉村振興就是空中樓閣。首先從土地制度改革入手，就為鄉村振興打下了一個基礎性的制度保障?！闭貞c市鼎湖區委書記、肇慶新區黨工委副書記陳宇航接受《中國經濟周刊》記者采訪說，肇慶新區對土地股份化改革的探索是鄉村振興很好的起步。

在過去的幾年，肇慶新區逐步探索出了基于農村土地制度改革的鄉村振興共建共治共享新格局。

出路在“兩級土地股份化”改革

肇慶新區對土地股份化改革的探索始于市委市政府6年前的一個重大決策。也可溯源至2008年，肇慶迎來的歷史機遇。

2008年，廣東省發布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》，綱要對廣東省境內珠三角地區范圍重新框定，并提出一體化發展主要目標、任務。這給了肇慶新的歷史機會。原來肇慶只有西南個別縣、區屬于傳統意義上的珠三角地區，從2008年規劃綱要開始，肇慶市全域被劃入珠三角地區，享受政策紅利。

在政策支持下，經過一段時間實踐、探索、調研，2012年，肇慶市發布《肇慶新區發展改革規劃綱要》，決定高規格建設肇慶新區，目標是使肇慶新區成為廣東面向大西南樞紐門戶城市的主載體。

建設肇慶新區，是肇慶抓住機遇、乘勢發展的最大一招。

陳宇航認為，建設肇慶新區，是除了改革開放和肇慶建市以外，肇慶歷史上又一個重要時點，是肇慶的新改革元年。

然而，政策拿在手中，第一步就要“啃硬骨頭”。

根據《肇慶新區發展改革規劃綱要》的要求，新區建設項目所在地鼎湖區須在幾年內完成8萬畝土地的征收任務。

這是一個極其艱巨的任務。處理不好，就會引發群體性事件。

難題倒逼著肇慶改革。

“我們是不得不這么干，被倒逼著走上改革這條路?！标愑詈綄Α吨袊洕芸酚浾哒f，在新區的建設過程中，政府不得不面對土地征收這道坎。但是按照傳統的工作方式又做不成，所以“鼎湖區所能做的只有積極探索”。

在想明白、也堅定了“核心是利益，根子在制度，出路在改革”的工作思路后，肇慶市委市政府經過慎重研究決定，通過“兩級土地股份化”改革，建立公有制框架下“集體入股國有”混合所有制形態，使村集體能夠以股權形式享有土地開發增值收益。

具體的改革辦法是：

首先，以行政村為單位，成立村級土地資產管理公司，由各村民小組以其全部土地入股，股東為村民小組。通過土地入股，實現土地資本化。

其次，成立肇慶新區土地總公司，村級土地資產管理公司以全部土地入股，占公司股權20%;肇慶新區管委會以土地整理、開發、運營的各項投入入股，占公司股權80%，并制定股權“防稀釋條款”，約定村級公司所占股份不因任何原因發生稀釋。通過公司化改造，實現共享土地開發增值收益。

再次，村級土地資產管理公司20%股權中，8%留在總公司，享有股權分紅收益;12%股權折成可經營的商業設施，將物業經營權和收益權給予村級公司，集體經營。以此解決農民的收入來源、城市再就業和可持續發展難題。

最后，為全體農民設立個人社會保障賬戶，由土地總公司填實社保繳費12年，由村級土地合作社填實繳費3年，其余繳費由個人自理，使農民即時享受市民標準的醫保和養老保險。集中規劃建設若干大產權安置小區，通過宅基地換城市住房，實現農民放棄農村戶籍，向市民身份轉變。

陳宇航認為，通過實施“兩級土地股份化”撬動城鎮綜合配套改革，系統解決了農村土地屬性不統一無法統籌利用的問題，也解決了城鎮化過程中被征地農民的生存和發展問題。

從被質疑到“有車有樓不如彭壽戶口”

真正啟動征地是2013年。

先從試點村突破，再全面推進。

鼎湖區廣利街道的彭壽社區（原彭壽村委會）在算清了征地賬之后，決定支持政府工作，率先做了試點，村集體5500畝地一次性實現了股權合作。

彭壽社區征地談判時擔任村黨支部書記的區煥光為《中國經濟周刊》記者算了算土地改革這筆賬：“征地改革前，彭壽村每年的土地收益平均每畝約1000元、村集體人均分紅約2000元。征地改革后，每人平均獲得補償10.6萬元，后續收益包括商業設施租金和每畝約4000元的谷物保障，人均年收益約7500元。村里人均分紅水平是原有分紅的3～5倍。另外，土地入股后村里有了6萬平方米城市商業用房，這可是12億元的集體資產啊，在以前想都不敢想。”

由此，彭壽喊出一句口號，叫“有車有樓不如彭壽戶口”。彭壽村也從試點村，發展為示范村。

這是征地工作的一個重要轉折點。從彭壽村開始，后面的征地工作全面加速。

當政府給彭壽村民付錢的時候，其他村就坐不住了，他們發現政府給了這么多錢，就紛紛開始寫申請，希望把自己的地也征收了。

陳宇航說，在肇慶，村民們主動按紅手印，希望政府征收自己的土地，這在其他地方并不多見。

從2013年開始，改革全面加速，現在通過這種方式征地、合作的土地已有8萬畝，那是連片的50多平方公里土地。距離規劃的10萬畝左右目標已經較為接近，后面征地已進入到減量化階段。

基層社會治理出現新模式

肇慶市國土局原來的一位副局長曾感慨，“征地工作易引發沖突，我在基層工作時也被打過三次，可以說，做國土工作，如果沒被打過，說明不盡責。”

對于這樣的干群關系，肇慶并不滿意。經過重新審視，肇慶確立了新的發展理念，在三個方面做出改變：

一是從原來對立的狀態走向合作的狀態。

陳宇航認為，回顧過去的工作開展，全國部分農村在土地制度改革試點過程中， “把政府想象成甲方，農民是乙方，偏重于保護乙方權益，包括改革的方向、征地補償價格、縮小征地范圍、更加嚴格征地程序等，這個整體是好的，但是操作過程中大幅度增加了工作難度，政府征地越來越難了。”這些做法的初衷是好的，卻將政府和農民置于對立狀態中，甲方的工作難度加大，乙方因此也沒有實現更大的利益，最后土地的市場價值無法兌現，導致雙方的利益都沒能實現。

于是，在新區開發過程中，要改變原來甲乙雙方對立的思路，而是讓甲方和乙方坐在一起，變成合伙人，然后按照市場化的手段，遵從市場規律，雙方可持續發展，可持續收益。由此，共建共治共享模式便取代了原來甲乙雙方博弈或者對立的狀態。

二是從被管制的狀態帶動農民主動融入的狀態。

肇慶在股權設計中，切換了廣東原有的留用地政策，不再給留用地而是給予農民股權，股權最后可以兌換成商鋪。

按照廣東原有的留用地政策，征地后要留12%面積的土地給集體經營使用，但政策實行起來，效果不理想，并且易成為農村基層腐敗的溫床。

肇慶把這12%的留用地兌換成與當時市價等值的商鋪，商鋪歸集體所有。征地由政府來建設，杜絕了村干部預留用地的使用及潛在腐敗隱患。同時也有利于新區未來實現連片規劃建設，避免出現新的城中村和插花地。

而8%的永久股權是一個紐帶，在未來土地投放市場時，土地的增值收益仍然有8%返給村集體。通過這樣的土地入股，農民土地實現資本化，農民的命運和肇慶新區建設緊緊捆綁在一起共進退，成為“城市合伙人”，個人資產與城市發展一起增值，農民參與和分享城市化的成果，充分保障當前利益和長遠利益，也解決了農村治理的根本性問題。

三是從消極市民轉向積極市民。

陳宇航介紹，在征地推進過程中，政府曾組織村民到外省參觀，來到了某省一個農村進城示范項目。那里蓋了很好的房子，農民穿著休閑在小區里散步、閑坐。政府代表對此大為贊賞，但同行參觀的一位村干部看了則說，“這不就是混吃等死嗎？”

為什么農民眼中看到的是這番景象？肇慶總結，是這個示范項目沒有內在發展動力，沒有可持續的發展收入來源。農民進入城市后，就業能力差，和原有市民沒法比。這種模式只是把征來的地拿出一部分建設，把農民趕上樓、住在小區里，看上去生活環境建設得很好，但實際上農民就只剩下“傻坐著”了。

陳宇航認為，這種情況會帶來消極市民，雖然給了農民好的待遇，但是心態卻是消極的、被動的，因為自身沒有很好的發展條件，沒有可持續發展能力。但肇慶的土地制度改革，因為還給村民商鋪，能夠培養積極市民，他們認為，“城市發展這事兒跟我有關，你（政府）趕緊干，干完之后我多掙錢，我多分紅”。

肇慶新區第一批置換出來的商鋪大概是3萬平方米，要分給14個村集體。但是村集體們要求，不要分到村了。因為商鋪的價值跟它的朝向、位置、采光、人流都有密切的關系，分配不均非打架不可。他們提出，每個村都成立一個村級的物業管理公司， 14個村的物業管理公司再成立一個新區的物業管理總公司，這里面都是村民、村集體的股份?？偣具x舉出董事會、監事會后，董事長自動兼任物業總公司的法人代表。村民提出，自己都是洗腳上田的人，不懂得怎么去運營這么大面積的物業，于是就聘請職業經理人和職業團隊來運營。

“這就意味著基層社會治理出現了新的模式?！标愑詈秸J為，這正是基于土地制度改革的共建共治共享模式。