全域旅游背景下紹興市旅游市場監管問題和對策研究

高婷 常穎

摘 要：隨著旅游消費的結構升級，人們更注重體驗和休閑，趨向于追求個性化及品質化的旅游產品。同時，紹興地區旅游產業基礎條件的改善對周邊產業帶動效果明顯，可以說，紹興的“全域旅游”時代已經到來。本研究以紹興市旅游市場為研究對象，通過實地調研、大數據分析等方式，分析紹興市旅游市場發展現狀、旅游市場監管存在的主要問題，探討加強旅游市場行政監管的政策措施，為全域旅游市場行政監管提供可借鑒的對策。

關鍵詞：全域旅游；紹興；旅游市場；市場監管

一、紹興市全域旅游市場發展概況

從2007年到2017年期間，紹興市旅游業在規模和速度上均實現高速增長。在旅游業總體規模方面，紹興市接待海內外游客從2007年的1532萬人次增長到2017年的8370萬人次，年均增長16.8%。旅游業總收入從115.99億元增加到890.95億元，年均增長20.4%。游客人均消費水平相對較低，且增速緩慢。對比各區縣比較發現，2017年越城區、柯橋區、諸暨市國內游客人均消費超過1000元，但低于浙江省游客人均消費平均值1285元。

從區域產業結構看，紹興市旅游產業呈現以越城區為中心，并逐步向柯橋區、諸暨市輻射的特征。在越城區、柯橋區、諸暨市三個重點旅游地區的帶動下，新昌縣、上虞市、嵊州市等地也實現了快速發展，2017年游客接待量超過千萬人次。總體來看，旅游重點區縣的帶動輻射作用明顯，整體格局逐步優化。

紹興用“四全”理念，圍繞全景打造、全民參與、全業融合、全時體驗，引領全域旅游。全景打造角度，在旅游品牌建設方面，“老紹興醉江南”是在“詩畫浙江”統領下紹興全域旅游的整體品牌；在旅游空間布局方面，紹興發展全域旅游將空間布局擴展為“π形結構”；在旅游主題和平臺建設方面，以三個國字號金字招牌為依托，以三道建設為軸線，構建起全域旅游的平臺框架和骨干體系，逐步實現全景打造；在旅游優化資源配置方面，紹興在全域范圍內優化配置經濟社會發展資源，充分發揮旅游帶動作用。全民參與角度，在全域旅游模式下，整個紹興區域的居民都是旅游服務者，他們的角色從旁觀者轉變成旅游活動的參與者和旅游效益的享受者。全業融合角度，紹興在全域旅游的發展過程中，將“全業融合”工程作為打造全域旅游的關鍵步驟來實施，推動旅游與其他產業深度融合。全時體驗角度，從游客角度來看，閑暇時間增多，出游可能性變大。從全域旅游目的地方面來看，全時體驗需要延長全年的經營時間，塑造新的旅游目的地形象，延長客人的停留時間，形成四季產品和四時產品。

二、紹興市旅游市場監管的現狀

（一）監管主體

紹興市旅游行政執法的主體是紹興市旅游委員會和下屬各區、縣（市）旅游局及旅游行業協會，而紹興市旅游質量監督管理所和各區、縣（市）旅游質量監督管理所是受委托執法的組織。為構建旅游質監體系，加強旅游質監隊伍建設，除越城區外，其他下屬縣市區旅游局也都成立了質量監督科（所）。

紹興市旅游質量所是參照公務員法管理的事業單位，經費財政全額撥款。旅游質監所同旅游執法支隊兩塊牌子，一套班子，合署辦公。越城區尚未單獨設置旅游局，其旅游監管職能主要是紹興市本級的紹興市旅游質量監督所在承擔。柯橋區旅游局行管科（質監科）、上虞區風景旅游管理局行管（質監）科、新昌縣旅游委員會行業管理（質監）科，是旅游局內設的行業管理科下并行掛牌的質量監督科，而嵊州市旅游局質監科是旅游局內設的獨立的質量監督管理科。總體來講，各區縣質監和行管工作尚未分離，人員配備不足，借崗混用普遍存在。

（二）監管依據

旅游行政執法依據是旅游法律、法規以及規范性文件。隨著我國旅游業的發展，旅游業的法制體系也在不斷地完善。目前我國已經形成了以《中華人民旅游法》為龍頭的，涵蓋旅游行政法規、地方性法規和部門規章等的旅游法律體系，并形成了以部門規章、地方法規、國家標準和行業標準等。

（三）監管環境

旅游行政監管的客體，不僅指當地原有旅游系統內的直屬單位、企業，還包括社會上所有為旅游者的旅游活動直接或間接提供產品或服務的行業、部門、企業、單位。紹興市直及各縣市旅游質量監督的執法環境主要包括旅行社、星級酒店和A級景區A等。

紹興市共有星級酒店51家，總體數量不多，但星級品質較高，三星級以上酒店占星級酒店總數的90.2%；共有旅行社145家，整體品質不高，中小型旅行社占絕大部分，從區域分布上來看，超過76%的國際社集中在越城區范圍內，造成了國際社分布市縣區范圍內的極不均衡。共有A級景區77家，其中5A級僅1家，4A級17家，整體數量數量不少，但是景區整體品質函待提高。

（四）監管形式

日常檢查主要是常規檢查和雙隨機抽查相結合；專項整治主要是根據國家、省局要求開展專項整治，如“春季行動”、“暑期整頓”、“秋冬會戰”“利劍行動-1” “利劍行動-2”等專項整治活動；受理投訴方面，2017年，紹興市共接到各類投訴、求助、建議案件216件，為游客挽回經濟損失共計176964元。

三、紹興市旅游市場秩序分析與評價

（一）紹興市旅游服務質量滿意度水平分析

（1）浙江省主要城市旅游滿意度水平。根據浙江省旅游局委托中國旅游研究院進行的浙江省游客滿意度調查顯示，紹興市旅游整體滿意度超過80分，綜合排名位列浙江省第二。從各季度城市滿意度區間分布來看，全年的滿意度保持在較高的水準線上，呈現穩步上升的態勢。

（2）游客網絡評價。目前，重要旅游門戶網站的游客評價也成為廣大旅行者旅游目的地進行評價的重要途徑。根據“百度旅游”的游客評價，紹興市的游客城市差評率低于浙江省平均值，低于1%，總體游客好評率較高。浙江省主要旅游城市差評率見圖1。

根據“百度旅游”游客評價數據，目前紹興市總體游客評價數總體較少。從現有差評的具體內容看，監督管理尤其是價格監管不力，旅游環境商業化嚴重、產品同質化程度過高、配套設施不健全等問題均在一定程度上降低了紹興市旅游服務的質量。表1所示為“百度旅游中”游客對紹興部分旅游目的地的負面評價信息。

（二）紹興市旅游市場監管查處的主要問題

（1）受理投訴查處的問題。從投訴內容來看，旅行社投訴涉及的內容主要有游客取消行程的退費糾紛、旅行社違反合同約定、游客購物退貨問題等；A級景區投訴涉及的內容主要有門票糾紛（包含線上門票使用糾紛）、工作人員服務質量問題等；星級酒店投訴涉及的內容主要有酒店預訂違約問題，消費卡（券）使用問題等。

（2）日常執法查處的問題。紹興市日常執法和歷次旅游市場專項整治中比較突出的問題有超范圍經營旅游業務和無證照經營旅游業務。前者如一些戶外運動公司和保健品公司私下承攬旅游業務等。后者如有的旅行社營業網點未按照規定辦理《備案證明》擅自營業。

四、紹興市旅游市場存在的主要問題

（一）監管主體缺位，執法人員數量少且素質不高

無論是從規模上、還是從數量上，紹興市執法機構人員數量都難以滿足旅游業迅速發展的需要及旅游者日益增高的要求。大部分旅游質量監督執法機構為全額事業單位，旅游執法活動受旅游局委托，沒有執法主體的合法地位，不能獨立承擔法律責任。此外，各區縣旅游質監部門普遍面臨著工作人員短缺，質監和行管“借崗混用”普遍存在，專業執法素養和能力缺乏的困境，導致制度流于形式，無法落實。

（二）監管職能和手段有限，部門間職能交叉

從監管職能上來講旅游質監部門有權直接對旅行社、導游人員和團隊旅游進行監管處置，但《導游法》并沒有明確具體的法律責任和監管部門，對新興業態如民宿、漂流、戶外運動等也沒有形成完整的監管依據和手段。此外，旅游管理部門處于相對弱勢地位，難以引起足夠重視，致使由旅游部門牽頭的執法行動往往效果欠佳，并由此產生了各個部門之間交叉地帶責任歸屬不清和權力機關之間相互扯皮、相互推諉等現象。

（三）監管保障不完善，監督制度不明確

對于監管機制的保障措施如紹興市范圍內的征信平臺還處在建設階段，信用網站建設尚不健全，也未與全國聯網。此外，誠信獎懲體系仍然停留在呼吁階段，對失信企業的懲戒力度不夠，對誠信企業的保護力度也不足。對于監管機制的外部監督機制也不夠完善，各監管主體尚未有效發揮監督作用，監督制度尚不明確，渠道也偏向單一化。

五、加強紹興市旅游市場監管的建議

（一）解決執法主體錯位，依法落實旅游市場監管責任

首先，需要健全紹興市和下屬區縣旅游質監執法機構，明確旅游行政執法主體性質和地位。其次，要強化政府的領導責任，推動建立有效的協調機制，對于新業態等要明確各相關部門責任，盡快制定旅游市場綜合監管責任清單，并向社會公開；此外，需要優化機構和人員配置，適當增加編制和領導職數，定崗定編，專人專崗。

（二）調整體制機制，分離行管和質監部門

從頂層設計上切實強化市旅委的牽頭抓總、綜合協調職能，著力解決目前紹興市范圍內行管和質監混用的現狀，著重提高質監的地位。根據職能歸屬和權利清單將質監和行管分離，設置行管科為內設機構，質監所為旅游局下屬事業單位。

（三）拓寬監督渠道，逐步實現旅游行業自治管理

要建立健全監督機制，提高旅游者參與監督的熱情，充分發揮行業組織、旅游相關企業、旅游志愿者等社會公眾的監督作用，構建多渠道的旅游市場監督體系。此外，函需規范網絡化時代自媒體手段的監督手段，避免失實報道。

（四）創新監管手段，著力推動旅游綜合監管平臺建設

紹興市要從旅游市場監管和治理規范的實際需要出發，借助于大數據平臺，開發建立旅游市場動態監管平臺，推動實現旅行社數據電子化管理、旅游投訴網上受理等功能，初步實現旅游旅游標準合同化、合同管理電子化和管理過程的動態化監管，提高旅游監管的效率和質量，并推動建立誠信獎懲平臺公示。

參考文獻

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作者簡介：高婷（1991- ），女，浙江紹興人，助教，研究方向：旅游管理、旅游規劃；常穎（1987- ），女，浙江湖州人，講師，研究方向：旅游管理、旅游規劃。