淺論我國環境公益訴訟原告資格之擴大

黎雪琳

（廣西政法管理干部學院 法律系，南寧 530023）

要說明什么是環境公益訴訟，首先要說明什么是公益訴訟。公益訴訟，顧名思義，就是保護社會公共利益的訴訟，是相對私益訴訟而言的。可見，公益訴訟的核心就是基于公共利益而非私人利益。由此，環境公益訴訟即因環境問題所提起的基于公共利益的訴訟。本文在回顧環境公益訴訟立法擴大原告資格的基礎上，進一步提出擴大環境公益訴訟起訴主體的范圍的建議，以期推動環境公益訴訟實踐，并對保護生態環境，實現人與自然和諧，建設美麗中國有所裨益。

一、環境公益訴訟原告資格的立法擴大

（一）環境公益訴訟立法進程

從立法層面看，環境公益訴訟立法進程如下：

1.2012年率先修訂《民事訴訟法》。該法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”由此，環境公益訴訟實現了制度化，即由理論層面落實在法律層面，這一轉化是由《民事訴訟法》完成的。

2.2014年4月對《環境保護法》進行修訂。《環境保護法》明確規定特定的社會組織可以提起環境公益訴訟，該法第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”

3.2014年11月對《行政訴訟法》進行修改。《行政訴訟法》沒有明確規定環境公益訴訟制度，但該法第12條第2款規定：“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”

4.2015年7月全國人大常委會作出決定，授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。

5.2017年同時再次修訂《民事訴訟法》與《行政訴訟法》。《民事訴訟法》第55條增加一款規定：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”《行政訴訟法》第25條增加一款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

（二）環境公益訴訟原告資格的擴大

上述立法規定表明：第一，環境公益訴訟不僅包括環境民事公益訴訟，也包括環境行政公益訴訟；第二，提起環境公益訴訟的原告資格先后得以明確，起訴主體的明確過程其實也是環境公益訴訟原告資格的擴大過程。2012年修訂的《民事訴訟法》規定可以提起環境民事公益訴訟的主體是法律規定的機關和有關組織，但沒有對此做出具體界定。緊隨其后，2014年修訂的《環境保護法》規定可以提起環境公益訴訟的社會組織的具體條件，可以認為，這是對2012年《民事訴訟法》中規定的有關組織的銜接與細化，符合這些條件的社會組織都可以提起環境公益訴訟，從而擴大了環境公益訴訟原告資格。但是，作為環境保護領域的基本法，《環境保護法》并沒有明確這里的環境公益訴訟是否包含環境行政公益訴訟。2014年修訂《行政訴訟法》同樣沒有明確規定誰可以提起環境行政公益訴訟，只不過也沒有關閉環境行政公益訴訟之門。2015年全國人大常委會雖然授權檢察機關可以提起環境公益訴訟，但是，決定同樣沒有明確這里的環境公益訴訟是否包括環境行政公益訴訟。2017年6月27日修訂的、于同年7月1日起施行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》對此最終予以明確，即檢察機關不僅可提起環境民事公益訴訟，還可以提起環境行政公益訴訟，從而不僅使得檢察機關的原告資格地位得以明確，而且擴大了環境公益訴訟原告資格范圍。因為2017年《民事訴訟法》規定人民檢察院提起環境公益訴訟，是以存在沒有法定的機關和組織提起訴訟，或者法定的機關和組織不提起訴訟的情形為前提。這特別表明，除了法律規定的機關和組織外，還有檢察機關提起環境公益訴訟。

二、環境公益訴訟原告資格的再擴大

（一）放寬社會組織的條件限制

盡管我們不得不承認我國的環保組織發展情況很難與發達國家的相比，我們也必須承認現在在我國具有較大影響力和能量的環保組織是帶有行政色彩的，但是這并不意味著我國的環保組織尚未準備好成為環境公益訴訟的原告，更不意味著還不能在我國實行以環保組織為原告的環境公益訴訟制度。首先，雖然我國的環保組織發展還未成熟，但是其實民間環保組織已經為成為環境公益訴訟原告做好了前期的準備，并且信心滿滿。事實上，盡管之前法律缺失，但我國環保組織卻已經多次嘗試。其次，以公眾準備尚未充分這一理由來阻止新生事物的引進一直都被證明是一個不足成立的借口。環保組織的發展和壯大更需要的是法律走在前面引導。

《環境保護法》明確規定符合條件的環保組織可以提起環境公益訴訟，這是一個大的突破，是我國環境公益訴訟納入司法程序的關鍵性立法。立法上允許適格的社會組織提起訴訟，擴大了環境公益訴訟的起訴主體范圍。擴大環境公益訴訟主體并不會導致濫訴，相反的，它將減少法制建設的成本。首先，擴大原告資格會導致濫訴這一說法本身就有一定的問題，環境公益訴訟中原告資格的擴大并意味著所有公民都擁有提起任意環境公益訴訟的權利，這一點是明確的，即使在環境公益訴訟制度發達的西方國家，公民也并不是無限制的就可以提起環境訴訟。我國新通過的環境保護法雖然規定了環保組織可以提起訴訟，但是對于可以提起訴訟的環保組織也是規定了很嚴格的資格限制，這些限制條件包括專門從事環境保護公益活動連續五年以上、信譽良好等三個條件，這些限制本身就足以保證新法規下提起環境公益訴訟在原告資格方面不至于引起濫訴。另外，除了原告資格上的限制外，環境公益訴訟提起訴訟的限制還包括是否存在侵權損害結果、是否有直接或間接利益關系等，這些限制條件都足以保證環境公益訴訟并不是想起訴就起訴的。其次，原告范圍的擴大會導致濫訴很大一部分是一種臆測的恐慌，更多的是對我國公民及司法的不自信，長久以來這種不自信成為保守主義的常規武器。但是，這種保守主義導致的是很多改革都是社會事實累積到一定的程度，然后再逼迫制度革新，社會實踐逼迫制度革新雖然穩妥但是其后果卻是浪費大量的社會成本。相反的，如果用已被證明有效的理論和制度指導社會實踐的發展，那么社會實踐的發展將順暢許多，成本浪費也較小。

可見，《環境保護法》一方面擴大了環境公益訴訟的起訴主體，另一方面又對擴大的環境公益訴訟原告即提起環境公益訴訟的社會組織附加限制條件，防止原告資格的擴大導致濫訴。如前所述，擴大環境公益訴訟原告主體并不必然導致濫訴。但是，為防止濫訴而設定的社會組織限定條件帶來了實踐問題，即適格的社會組織少，進而導致環境公益訴訟的數量不升反降！鑒于在保證濫訴風險較低、擴大環境公益訴訟原告資格成為發展目標，對環境社會組織原告資格限定過于苛刻、導致相當的社會組織缺乏法定資格而阻礙了社會組織提起公益訴訟的困境，以及近年來環境保護社會組織蓬勃發展、新建的年輕的環境保護社會組織具有相當實力的實際，為提高公眾參與環境保護熱情、鼓勵這些組織提起公益訴訟，建議開放或者放寬對社會組織的條件限制，特別是連續五年以上的時間硬性規定。

（二）賦予環保行政機關環境公益訴訟原告資格

隨著立法的不斷修改完善，雖然檢察機關和特定的社會組織目前確定具備環境公益訴訟原告資格，但是，環保行政機關是否具有這一資格仍不明確。環保行政機關，是指有關環境行政保護職責的國家機關，包括環境保護部門、國土部門、林業部門、海洋保護部門等。筆者認為，應賦予環保行政機關以環境公益訴訟原告資格。理由在于：

1.法律依據。我國1999年對《海洋環境保護法》進行修訂，經修改的《海洋環境保護法》第89條規定，行使海洋環境監督管理權的部門對于破壞海洋環境和海洋生態給國家造成重大損失的行為，有權代表國家提起環境民事公益訴訟，即對責任者造成的損害提出賠償要求。這一立法規定表明，海洋環保行政機關有權環境公益訴訟，從而為環保行政機關作為環境公益訴訟原告身份提供明確的法律依據。

2.實踐依據。我國環保行政機關提起環境公益訴訟的實踐早已有之，最早的見之于1988年的深圳蛇口區環境監測站訴香港凱達企業有限公司環境污染案。2012年新修訂的《民事訴訟法》確立公益訴訟制度后，環保行政機關更多地提起環境公益訴訟。

3.正當性考量。環保行政機關作為環境公益訴訟的原告是正當的，環保行政機關代表國家提起環境公益訴訟不僅是國家的職責，也是國家的環境保護義務使然；環境的公益性決定了完全依靠民間力量不能有效保護環境利益。

4.合理性分析。環保行政機關作為環境公益訴訟的原告不僅正當，而且具有合理性、可行性。作為專設的保護環境的公權力機關，環保行政機關具有設備、環境保護專業知識以及能力方面的優勢，特別是具有采集證據的技術手段和監測工具；環保行政機關有足夠的人力財力物力資源，特別是有專門經費支持，可以對抗強大的環境致害企業。

參考文獻：

[1]雷景輝.環境公益訴訟原告資格研究[D].重慶：重慶大學，2009.

[2]張敏純，陳國芳.環境公益訴訟的原告類型探究[J].法學雜志，2010，(8).