內部審計視角下基層央行行政處罰自由裁量權審慎使用與對策建議

■梅 強 段純誠 王依軍

行政自由裁量權，是指行政主體依據法律、法規賦予的職責權限，基于法律、法規及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關系，自由選擇而作出的公正、合理的行政決定的權力。近年來，人民銀行行政執法工作取得長足進步，但是，在人民銀行內部審計活動中，發現基層人民銀行的行政處罰自由裁量權選擇和執行余地過大，已使人民銀行行政執法效果大打折扣，甚至影響到人民銀行的執法水平和執法形象，引發法律風險和聲譽風險。

一、基層央行行政處罰中自由裁量權的大致分類

1.是否實施行政處罰的自由裁量。法律賦予行政機關可以在符合條件的情況下，自主決定是否給予當事人行政處罰。如《行政處罰法》第二十七條規定“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。

2.選擇處罰時限的自由裁量。《行政處罰法》、《中國人民銀行行政處罰程序規定》等，只規定了實施行政處罰的條件、種類、管轄等，均未規定作出行政處罰的時限，也就是調查終結后，人民銀行在什么時間內作出行政處罰決定，可以自由裁量。

3.選擇處罰種類、幅度的自由裁量。如《中國人民銀行法》第四十五條規定“印制、發售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通的，中國人民銀行應當責令停止違法行為，并處20萬元以下罰款。”至于具體的處罰數額，由人民銀行根據違法行為和情節在20萬元以下確定。

4.判定情節輕重的自由裁量。對于違法行為情節的判定，法律未作出明確規定，而采用“視情節輕重”、“情節較重”、“情節嚴重”等模糊概念，只能由執法人員自己去理解、判斷、使用和認定。

5.選擇行為時限的自由裁量。如《商業銀行法》第八十條規定“商業銀行不按照規定向中國人民銀行報送有關文件、資料的，由中國人民銀行責令改正，逾期不改正的，處10萬元以上30萬元以下罰款。”“逾期”指的是多長時間，沒有明確規定，人民銀行可以自由裁量。

6.執行處罰決定的自由裁量。《中國人民銀行行政處罰程序規定》第三十九條規定“當事人逾期不履行行政處罰決定的，中國人民銀行可以采取以下措施：（1）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的萬分之三加處罰款；（2）申請人民法院強制執行。”這表明對逾期不履行行政處罰決定的，人民銀行可以行使自由裁量權，決定如何執行行政處罰決定。

二、當前基層央行行政處罰自由裁量權使用中存在的問題

1.作出行政處罰減免決定不當，致使行政處罰減免自由裁量權失效。主要表現：一是行政處罰程序不合規，以黨委（組）會或行長辦公會名義研究決定減免或免于行政處罰。在內部審計中發現，有許多基層行違反《中國人民銀行行政處罰程序規定》，由黨委（組）會或行長辦公會先對行政處罰進行議定，然后將結果在行政處罰委員會上通報，行政處罰委員會只能被動接受意見，使行政處罰委員會職能行同虛設，形成程序上倒置。二是隨意決定行政罰款的最低限額。按照有關法律法規規定，對行政處罰減免時，應在法律法規規定尺度內給予減免，也就是說，假如法律法規規定對某一違法行為罰款3～5萬元時，在作出最低限額罰款時，只能在3～5萬元區間進行選擇。但是基層行取最低罰款限額時，最低處罰限額未按法律法規的規定執行，隨意設定罰款最低限額。三是隨意對執法對象減免或免于行政處罰。在內部審計中發現，大多數行作出減免或免于行政處罰，特別是對行政罰款數額減免和免于罰款處罰，缺少法律法規依據，存在隨意減免或免于行政罰款的行為。

2.行政處罰決定執行力度不夠，致使作出的行政處罰得不到按期執行。主要表現：一是對到期不繳納罰款等行為也未按規定執行加罰款或申請人民法院強制執行。按照《行政處罰法》和《中國人民銀行行政處罰程序規定》的要求：中國人民銀行作出罰款、沒收違法所得處罰決定的，當事人應自收到《中國人民銀行行政處罰決定》之日起15日內將罰款、違法所得就地繳入中央金庫,到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的萬分之三加重罰款或申請人民法院強制執行。但是在行政執法實踐中，多數金融機構未執行相關行政處罰的期限規定，往往遲繳罰款和違法所得，基層執法部門也未盡督促義務。二是未明確行政處罰決定執行反饋機制。在人民銀行現有的行政法律法規中，對行政處罰決定執行結果的反饋也未作明確規定。

3.行政執法缺乏中長期規劃，導致基層央行行政執法的不作為或濫作為。主要表現：一是行政執法部門多，行政執法事項協調不夠，造成同一行政執法對象同時接受多項行政執法檢查，疲于應付。如人民銀行基層行對外具有行政執法權力的部門6個以上部門，有可能對某一行安排多項行政執法檢查。二是缺乏行政執法中長遠規劃。在人民銀行行政執法工作中，上級行未制定行政執法中長期規劃，對下級行行政執法時限進行規范，這也導致基層行不作為或濫作為。

三、規范行政執法自由裁量權審慎使用的對策及建議

1.提高基層央行行政立法水平，用法律法規條款限制行政執法自由裁量權。在行政立法方面，上級人民銀行條法部門要認真做好調查研究，立法時應處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，規避法律法規彈性過大的風險，盡量少賦予行政執法自由裁量權。

2.健全基層央行行政執法監督體系，對行政執法自由裁量權行使實施執法監督。強化系統內紀檢監察部門的職責，增強內部行政監察力度，定期開展行政監督檢查，及時糾正依法行政工作當中的不足，保證行政處罰合法有效。同時將紀檢監察部門作為監督基層行行政執法自由裁量權的主管部門，督促行政執法部門從嚴執法、公正執法。

3.加強基層央行執法隊伍建設，不斷提高行政執法水平。把法律教育與其他業務培訓放在同等重要位置，制訂法律培訓計劃，加強對《中國人民銀行執法檢查程序規定》、《中國人民銀行行政處罰程序規定》等法規的學習，提高基層行行政執法人員的素質和能力，熟練掌握執法手段和程序，提高履職水平，規范行政執法檢查程序嚴格按照執法檢查程序規定制作檢查文本，嚴格簽字確認和處罰處理，防止法律風險，維護央行執法形象。