法治政府建設中的“法”建設問題研究

陳 婭

（西華師范大學，四川 南充 637002）

黨的十八大以來，依法治國方略被提到新的高度，法治政府的建設也進入了一個嶄新的發展階段。2012年11月，黨的十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標之一，并同時確定了完成這一重任的時間表：到2020年“法治政府基本建成”。法治政府建設是我國全面推進依法治國的重點。習近平總書記指出：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政。”

從習近平總書記的談話中我們可以看出，法治中國最終是否能實現，一是看我們執政黨能不能依法執政，二是看我們的政府能不能依法行政。根據上面的結論，我們同理可推出：無論是政府不能做到依法行政，還是黨做不到依法執政，法治中國都無法實現，同時我國的法律、法規、規章將無法得到有效執行和遵守，所以二者缺一不可。十八屆四中全會決定提出：“要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”在“共同推進”與“一體建設”這樣一個進程之中，法治政府都是關鍵問題。依法治國有兩個重點：一個是規范公權力，另一個是保障私權利。從規范公權力的角度講，建設法治政府居于基礎地位。因為只有建成法治政府，才能實現公權力有效地的在既定軌道運行；也只有很好地規范了政府的公權力，也才有可能更好地保護公民的合法權益。

一、政府的概念及其相關內容闡述

1.政府的內涵及其外延。政府是指國家進行統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。政府的概念有廣義和狹義之分，廣義的政府是指行使國家權利的所有機關，包括立法、行政和司法機關；狹義的政府是指國家權力的執行機關，即國家行政機關。本文中的政府是取狹義政府的概念，但是在本文中，筆者認為此定義仍不夠科學，因此還要對狹義政府的內涵概念再做一個相對廣義的解釋，即本文中的政府除了是指國家權力的執行機關，其他被授權的行政主體以及運用公權力實現國家行政目標的主體都屬于本文所稱的政府內涵之中。因為本文要探究的對象是政府，那么就必須準確地界定政府的范圍，在界定框架內的行使公權力的機構都應在法治政府建設的范圍之內。

2.法治政府建立的基礎：政府的合法性。我們試圖建立法治政府，那么法治政府是否能成功建立的一個根本基礎，筆者認為是政府自身的合法性問題，如果政府的建立缺乏合法性，那么所謂的法治政府建設也只是空談。盧梭說過，“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中。自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸”，“即使最強者也決不會強得永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權利，把服從轉化為義務。”“強力并不構成權力，而人們只是對合法的權力才有服從的義務。”合法性必須建立在一個共同認可的基礎上，這種認可可以是神秘的或是世俗的力量。對合法性基礎的認識最經典的是馬克斯·韋伯的概括，他將之分為傳統型、法理型和克里斯瑪型（個人魅力型）。在現代國家中，合法性更加表現為依賴于政治權力的有效性。這種政治權力的有效性包括的主要內容是，政府能否有效地對社會事務進行管理，使得經濟能可持續發展，這取決于政府的財政能力和政策能力。筆者認為，當今政府合法性最普遍的來源應該是嚴格執行民主政治和順應大眾民意。

3.政府進行公共管理的工具：行政權力。作為一個具有政治合法性的政府，便獲得了由民眾所賦予它的行政權力。行政權力是國家行政機關以國家暴力機關和強力為后盾，依據憲法和法律進行行政管理活動的一種能力。行政權力具有雙面性，合法合理地使用就可以為民眾帶來更多更好的公共產品與公共服務；一旦被濫用就會嚴重傷害到公民的合法權益，從而也會影響政府與公民的和諧關系。因此，行政權力必須要被規范起來，使其在合法的范圍中被合理地運用。

二、法治政府的內涵及其發展歷程

1.法治政府的內涵。法治政府內涵十分的豐富，但是無論怎么去定義都必定包含以下內容：政府首先依法設立，這是前提；政府在行使權力過程中必須堅持法治原則，依法行政。具體來說，法治政府的建設要求各級人民政府及其相應機構從決策、執行及監督整個過程都要在法治軌道上運行，有權必有責，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責任政府于一身。

2.法治政府的法治歷程。中國的法治政府建設經歷了一個從認識深化到不斷發展的過程，可以分為兩個階段：第一階段1978—2003年，是政府法制建設階段，以依法行政為主題；第二階段從2004年至今，是法治政府建設階段[1]。第二階段又可以細分為兩個階段：實施階段與推進階段。實施階段：2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。正如有的學者所高度評價的：“由政府自覺提出并要求在十年時間內基本實現建設法治政府的目標，這在世界法治發展史上是絕無僅有的。”[2]推進階段：2012年11月，黨的十八大報告提出到2020年全面建成小康社會時，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成的目標。這樣的提法是一次歷史性的跨越，把小康社會的建成跟法治國家、法治政府的建設聯系在一起。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的“三中全會決定”將“建設法治中國”正式寫入該決定，并提出了“轉變政府職能，建設法治政府和服務型政府”的目標和“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的工作布局。2014年10月30日，“四中全會決定”對依法治國進行了全面部署，對法治政府建設提出了明確的要求和具體的任務：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”

總之，就發展歷程而言，法治政府建設經歷了一個由自發建設到自覺建設、政府單一力量推動到黨委領導合力推進、由單一化建設到全方位一體化建設的發展過程。

三、法治政府建設的“法”建設路徑分析

對于法治政府建設的路徑，我國眾多的學者從不同的視角提出了自己的看法，有的側重于理論研究，有的側重于政府治理的法治化，這無疑都是有益于法治政府建設的中肯之建。但是，筆者認為，這些路徑都稍顯理論化，缺乏現實中的操作性。

筆者認為，建設法治政府主要著力點還是應該回歸到“法”本身的建設，當然這里的法是“狹義的法”，即規范與約束政府行為的相關的法。目前，我國已經基本建成了社會主義法治體系，有比較完備的法律體系。作為權力機關執行機關的政府，一切行為必須在我們黨的領導之下；必須在憲法的框架中行動，憲法是我們的根本大法，所有的法律制定都必須符合憲法的精神和要求，因此憲法無疑也是行政活動的根本原則指導；其他法律中有作為行政法淵源的內容也應該是政府要遵守的。憲法，相關法律都是行政行為的指導，但是對于法治政府建設最為重要的實體法律是行政法，程序性法律是行政訴訟法。行政法，是指調整行政關系的，規范和控制行政權的法律規范系統[3]。從內容上面看行政法，它由五個部分組成，這五個部分分別為行政組織法、行政行為法、行政程序法、行政監督法和行政救濟法等主要部分組成。其重心是控制和規范行政權力，保護行政相對人的合法權益。行政訴訟法是為了規范和保障人民法院能夠公正、及時地審理行政案件，是個人、法人或其他組織與行政主體在行政法律關系中發生爭議，認為國家機關做出的行政行為侵犯其合法權益而向法院提起的訴訟，由法院依法做出裁判的一種活動。我國的行政訴訟法制定于1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過。2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議《全國人民代表大會常務委員會對其進行了修訂，自2015年5月1日起施行。

行政法是實體法，行政訴訟法是程序性法律，是一種司法訴訟活動，二者在政府法治建設中分別起到了不同的作用。從內容上來看，行政法是調整行政組織、職權，行使職權的方式、程序以及對行使行政職權的監督等行政關系的法律規范的總稱。可以簡單地概括為行政法規范了行政行為做什么，應該怎么做，由誰來承擔行為的后果。行政訴訟法是法院司法斷案和行政訴訟參加人進行訴訟活動必須遵守的法律規范，它對法院審理行政案件程序方面和行政訴訟參加人的權利義務制定了相應的法律規范。從一個側面來說，一個國家是否能制度出科學合理的行政訴訟法并且很好地實施，是可以看出這個國家政府的法治程度和水平的。

從目的上來看，行政法可以說是通過法的視角對行政活動進行規范，使得行政活動更加的科學，提高政府的行政效率。行政訴訟法主要是為了保證人民法院能公正司法，解決行政爭議；保護公民、法人和其他組織的合法權益；監督行政機關依法行使職權。

總之，我們可以從某個角度認定行政法對于政府法治建設的作用主要是使得政府的行為有規則可以遵循，有程序必須嚴格依照程序，從而使得政府更加的便民、親民，科學且高效率運轉。從行政法角度去研究法治政府建設，我們就要緊密結合行政學，結合政策學、組織學、管理學、法學等多種學科來研究政府與行政法之間的關系，從而更加合理科學地制定行政法。從以上的分析也可以得知，完備的行政法體系將會改善行政手段，更好地去提高政府效率。

行政訴訟法相對于行政法，主要是以法院作為第三方介入對行政相對人合法權益進行保護，解決行政爭議的一部法律。有權力的地方就應當有救濟，畢竟行政權力的兩面性，不得不讓我們要對其容易膨脹并傷害相對人合法利益的一面進行防范。人總要為自己的錯誤埋單，政府也不例外。行政訴訟法的誕生對于我國來說是一個巨大的進步，使得行政行為不能為所欲為，實現了民可以告官。一旦實現民可以告官，從某個角度來說，政府就會為了避免不必要的麻煩而更加慎重地去實施每一個行政行為，從而倒逼政府的行為更加合法合理。總之，行政訴訟法可以從解決爭議和保護公民合法權益的角度倒逼我們的政府為了不成為被告而更加嚴格按照法律行為。

無論是行政法，還是行政訴訟法對于法治政府建設都有十分重要的理論及現實意義。雖然我們有相對完備的行政法體系，也對行政訴訟法進行了適時的修改，但是在理論和現實中還是存在不少的問題，這都需要我們繼續努力，而筆者也將繼續就該問題進行更深入的研究。