河南省再生型資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政策體系研究

王 芳 張躍超

一、研究背景和研究意義

在資源富饒地區(qū)的資源開采和洗選工業(yè)變成為地區(qū)脫貧致富的主要途徑，再結(jié)合資源采掘業(yè)的延伸和綜合發(fā)展，壯大形成該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長點，成就了當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，同時也便形成了依賴于資源發(fā)展起來的城市，稱之為資源型城市。國務院2013年公布的262個資源型城市中河南有15個，其中洛陽市、南陽市和安陽縣被確定為再生型城市。

所謂再生型資源型城市，是指該地區(qū)已經(jīng)基本擺脫了資源依賴，非資源產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的比重超過資源型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟社會逐步進入到良性發(fā)展軌道，順利轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的地區(qū)。因此這類城市不是一般意義上要轉(zhuǎn)型的資源型城市，而是已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型，需要進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更好地發(fā)揮示范帶領(lǐng)作用的地區(qū)。因此，對再生型資源型城市進行研究，剖析其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點，不僅能夠幫助這些再生型資源型城市進一步加快發(fā)展，對引領(lǐng)其他資源型城市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，也具有重大示范作用。

二、河南省再生型資源型城市的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

國務院發(fā)布的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》將河南省的南陽、洛陽、安陽被列為再生型資源型城市。從《河南經(jīng)濟發(fā)展報告(2018)》發(fā)布對2017年中原經(jīng)濟區(qū)30個省轄市經(jīng)濟綜合競爭評價排名來看，南陽、洛陽分別列席第8、2位；從縣域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模水平、發(fā)展結(jié)構(gòu)、發(fā)展效益、民生幸福、科技創(chuàng)新等方面對河南省105個縣(市)的縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量評價結(jié)果來看，安陽位列第28位。

(一)民營經(jīng)濟比重穩(wěn)步提升

河南省各再生型資源型城市都高度重視民營經(jīng)濟的發(fā)展，近幾年來民營經(jīng)濟占比都有較大提高，兩市民營企業(yè)在GDP中的比重已經(jīng)上升到六成以上，提供了全市八成以上的新增就業(yè)崗位，這一水平不僅遠遠高于其他河南省資源型城市，也比全省的平均水平高。

圖1 南陽和洛陽民營經(jīng)濟發(fā)展趨勢

(二)服務業(yè)發(fā)展不斷提速

洛陽、南陽、安陽等再生型資源型城市為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、擺脫資源稟賦依賴，都充分重視服務業(yè)的發(fā)展，服務業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重穩(wěn)步提升，服務業(yè)在GDP中的比重連年快速增長(見圖2)。洛陽大力發(fā)展旅游業(yè)，智慧旅游、旅游標準化工作走在全國前列；絲綢之路和大運河申遺成功，牡丹文化節(jié)升格為國家級節(jié)會，現(xiàn)代物流業(yè)提速發(fā)展，信息服務業(yè)快速增長。南陽實施服務業(yè)發(fā)展“雁陣計劃”，加快推進商務中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)建設(shè)，獲批國家區(qū)域流通節(jié)點城市、國家二級物流園區(qū)布局城市和全國中醫(yī)藥服務貿(mào)易先行先試重點區(qū)域城市，文化旅游、仲景醫(yī)藥文化、鎮(zhèn)平玉文化等特色文化園區(qū)集聚效應、示范效應、帶動效應日益顯現(xiàn)。安陽把服務業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略重點，突出文化旅游、現(xiàn)代物流、現(xiàn)代金融、電子商務、休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展消費性服務業(yè)，大力發(fā)展高端服務業(yè)，協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)村服務業(yè)，加快構(gòu)建融入經(jīng)濟社會各方面、具有多元化活力的現(xiàn)代服務業(yè)體系。

圖2 南陽和洛陽服務業(yè)發(fā)展趨勢

(三)經(jīng)濟開放程度有所提升

這三個地市的出口總額和實際利用外資額都有明顯提高，主要得益于開放的政策環(huán)境支持。南陽積極吸引外資投資特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，擴大基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧開發(fā)等領(lǐng)域的外資利用規(guī)模；鼓勵具備條件的企業(yè)通過資產(chǎn)重組、并購等方式到境外融資；推動企業(yè)開展對外承包和勞務合作業(yè)務。洛陽堅持引進來和走出去并重，擴大開放領(lǐng)域，放寬市場準入；促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，著力引進境外資金、先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，提升利用外資質(zhì)量和效益；推動國際產(chǎn)能和裝備制造合作，加快培育一批具有較強競爭力的跨國公司。安陽全面推廣“清單化審核、備案化管理”，實現(xiàn)外商投資的快速審批。

三、河南省再生型資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

(一)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理

資源型城市普遍存在資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨大”的問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，不利于城市可持續(xù)發(fā)展。河南省再生型資源型城市礦產(chǎn)資源開發(fā)增加值占全部工業(yè)增加值比重約25%，比全國平均水平高了一倍多，而其第三產(chǎn)業(yè)比重比全國平均水平低了12個百分點?！耙粯I(yè)獨大”或“一礦獨大”的產(chǎn)業(yè)格局產(chǎn)生了擠出效應，導致其他接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。雖然再生型資源型城市在一定程度上已經(jīng)擺脫了資源依賴，但是資源型產(chǎn)業(yè)往往在經(jīng)濟中仍占相當比重，工業(yè)企業(yè)多為資源型、粗加工型產(chǎn)業(yè)，并且多處在產(chǎn)業(yè)鏈前端，附加值低，競爭力弱，沒有形成較為完備的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)配套體系，上游受制于原材料供給，下游受制于加工業(yè)，抵御市場風險的能力較弱。同時，國有經(jīng)濟比重大而民營經(jīng)濟比重小、重工業(yè)比重大而輕工業(yè)比重小等問題依然十分突出，創(chuàng)新能力不足，難以充分發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟的帶動作用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化。

(二)創(chuàng)新能力相對薄弱

對再生型資源型城市來說，提高創(chuàng)新能力是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，洛陽、南陽、安陽都高度重視提升創(chuàng)新能力，但是，與發(fā)達地區(qū)相比創(chuàng)新能力仍有待進一步提升。南陽勞動生產(chǎn)率高于全國平均水平的工業(yè)部門數(shù)量較少，僅有皮革、家具、文教體育用品、橡膠制品四個行業(yè)，而且這四個行業(yè)在工業(yè)部門中所占比重很小，也不是主導產(chǎn)業(yè)，無法形成對其它產(chǎn)業(yè)的輻射帶動作用。洛陽部分科研院所雖然在新材料、航空航天、電子與信息、機電一體化等領(lǐng)域擁有國內(nèi)一流的研發(fā)水平，但由于產(chǎn)學研合作機制不健全，缺乏中介機構(gòu)有效銜接，科研院所與企業(yè)開展技術(shù)合作少，科技資源利用率低，軍民融合發(fā)展水平低，央企、民企合作不緊密，科研成果當?shù)剞D(zhuǎn)化率不高，沒有形成分工協(xié)作良好、市場競爭力強的產(chǎn)業(yè)集群。

(三)人才引進難度加大

河南省一直以農(nóng)業(yè)大省著稱，工業(yè)、服務業(yè)落后于東部地區(qū)，對人才的吸引力明顯不如東南沿海地區(qū)；鄭州、武漢、西安等其他中部大城市，其吸納能力不斷擴大；洛陽、南陽、安陽三個再生型資源型地級市都是因資源設(shè)市，資源型產(chǎn)業(yè)占主導地位，現(xiàn)代服務業(yè)少，又沒有其他區(qū)位優(yōu)勢，加之吸引人才和挽留人才的政策和機制不夠健全，導致高層次人才發(fā)展空間狹小，一些本地人才成長為高層次人才后，轉(zhuǎn)而投奔更有發(fā)展空間和發(fā)展前景的大城市，出現(xiàn)了人才荒，這種現(xiàn)象在縣級市更為明顯。同時，再生型資源型城市工資結(jié)構(gòu)固定化，企業(yè)辦社會的問題依然存在，致使分配結(jié)構(gòu)不合理、激勵機制不健全，新人待遇和發(fā)展平臺的缺乏也導致人才外流。此外，再生型資源型城市普遍存在財政負擔重的現(xiàn)象，因而當?shù)氐穆殬I(yè)技術(shù)教育非常不發(fā)達，高等教育起點低、底子薄、專業(yè)陳舊，沒有發(fā)揮出地方高校對地方經(jīng)濟的推動作用。

四、河南省再生型資源型城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議

(一)把握國家政策導向

資源型城市的發(fā)展對于中國區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，對此我國已相繼出臺了多項重要文件和政策，集中體現(xiàn)在《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》和《關(guān)于加強分類引導培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能的指導意見》?！兑?guī)劃》明確提出到2020年，資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的格局基本形成，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展，建立健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。對再生型資源型城市而言，要明確發(fā)展方向和重點任務，探索獨具特色的發(fā)展模式；強化生態(tài)保護和環(huán)境整治，推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和民生保障的良性互動；堅持把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級作為加快城市可持續(xù)發(fā)展的主攻方向，充分發(fā)揮市場機制作用，加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，鼓勵發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)?！兑庖姟芬髲母旧掀平饨?jīng)濟社會發(fā)展中存在的體制性、機制性矛盾，統(tǒng)籌兼顧，改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的長效機制，加強可持續(xù)發(fā)展預警與調(diào)控。

(二)借鑒成功經(jīng)驗

休斯敦是資源型城市持續(xù)發(fā)展的典型，成功實現(xiàn)了油氣產(chǎn)業(yè)向多元化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，休斯頓經(jīng)驗可以歸結(jié)為以下幾點：一是努力延伸拓展石油產(chǎn)業(yè)上下游價值鏈，提升在石油產(chǎn)業(yè)價值鏈分工中的位勢，提高產(chǎn)品附加值；二是大力發(fā)展航天設(shè)計、電子儀器、機械制造和軍事工業(yè)等高科技產(chǎn)業(yè)群；三是大力發(fā)展面向石化產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代服務業(yè)如電力、造紙、糧食、交通運輸、醫(yī)療、金融、教育、國際貿(mào)易等，增強城市的服務功能，帶動就業(yè)。德國最大的工業(yè)區(qū)魯爾，也是資源型城市發(fā)展的典范，魯爾經(jīng)驗主要是增加教育和研發(fā)投入，培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)軟實力；吸引資本技術(shù)，培育新興經(jīng)濟；強化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)多元化。英國的曼徹斯特則實現(xiàn)了從工業(yè)經(jīng)濟向服務業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，在發(fā)展中緊緊抓住商務服務產(chǎn)業(yè)、區(qū)域零售服務業(yè)、金融服務業(yè)和航空服務業(yè)等，成為現(xiàn)代服務業(yè)的標桿城市，并在上世紀末把握住了新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，成功將自己打造為“創(chuàng)意之都”。

作為國內(nèi)典型的再生型資源城市，唐山模式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級做法對河南省再生型資源型城市的發(fā)展也具有重要借鑒意義，唐山經(jīng)驗首先是深入挖掘工業(yè)文化這一軟資源，依托煤炭、鋼鐵、陶瓷、機車、水泥等行業(yè)豐富的現(xiàn)代工業(yè)遺產(chǎn)遺跡，把工業(yè)旅游作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的一個支點；在此基礎(chǔ)上著力構(gòu)建文化旅游全產(chǎn)業(yè)鏈，成立唐山文化旅游投資發(fā)展集團有限公司，提出“整合開發(fā)唐山優(yōu)質(zhì)文旅資源，做強做大唐山旅游品牌，完成好文旅項目融資運作任務，推進唐山文旅產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展”，構(gòu)建集全域旅游、景區(qū)管理、旅游規(guī)劃、影視制作、文創(chuàng)開發(fā)、會展策劃等業(yè)務為一體的文旅全產(chǎn)業(yè)鏈，推動唐山從“工業(yè)生產(chǎn)城市”向“創(chuàng)意生活城市”轉(zhuǎn)型。

(三)具體建議

第一，再生型資源型城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是發(fā)展新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，就是要圍繞非礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展諸如旅游觀光、軟件服務、電子商務、新能源、新動力等現(xiàn)代服務業(yè)。再生型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型，要引導更多的社會資本和民間投資力量進入到新興行業(yè)中去，挖掘和發(fā)揮非公經(jīng)濟的潛力，尊重和利用市場的力量調(diào)節(jié)經(jīng)濟資源的流動。

第二，要重視資金和技術(shù)投入。對于河南省的這三個再生型資源型城市而言，企業(yè)尤其是民營企業(yè)缺少足夠的資金積累和科研積累，因而在進行新產(chǎn)業(yè)和新項目開發(fā)時都會遇到資金短缺和技術(shù)落后的問題，要開拓和創(chuàng)新投融資機制，加大與地方高校的科研合作。

第三，做好體制和機制創(chuàng)新。資源型城市絕大多數(shù)都是在長期計劃經(jīng)濟體制下發(fā)展起來的，主要以國有企業(yè)為主。要實現(xiàn)政府和企業(yè)之間的良好互動與合作，減少企業(yè)的市場障礙，要正確處理二者之間的關(guān)系，兼顧雙方利益，尋找適當?shù)钠鹾宵c，消除制度障礙，力求達到全局利益均衡。

第四，做好統(tǒng)籌規(guī)劃和合理布局。河南省的資源型城市比較多，各個資源型城市都在努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，在制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)、確定新興主導產(chǎn)業(yè)時很容易出現(xiàn)雷同現(xiàn)象，因此，各級政府必須有一個溝通和預警系統(tǒng)，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似而導致的惡性競爭。

第五，加大環(huán)保力度，樹立城市新形象。國內(nèi)外不同地區(qū)不同類型的資源型城市發(fā)展實踐表明，再生型資源型城市已經(jīng)擺脫了傳統(tǒng)資源型城市臟、亂、差的社會印象，今后就是要進一步打造城市“名片”，建設(shè)綠色城市、文明城市、宜居城市，才可以吸引到更多的資金、技術(shù)和人才。