行政事業單位內部控制存在的問題及對策探析

高 斌

對于行政事業單位而言，是由國有資產出資設立的非營利性社會組織，具有服務性和公益性的特點。加強內部控制，能夠讓行政事業單位為社會提供更加優質的服務，從而獲得更大的社會效益，具體來說，不相容崗位相分離制度、授權審批控制機制，提供管理的規范性，實現對財務風險的有效控制，有效避免貪污腐敗的發生。2015年底，財政部頒布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，幫助行政事業單位建立完善的內部控制制度。

一、加強行政事業單位內部控制建設的重要意義

（一）保障業務活動規范有序、科學高效

企業始終把追求利潤最大化作為運行目標，降低成本、增加利潤是其規范高效運行的硬性約束。行政事業單位的運營目標是保證公共服務的效率和效果，其核心是向社會公眾提供非營利性的服務和公共產品。正是由于行政事業單位缺乏降低成本、增加利潤的硬性約束，作為公共部門，其內部控制就更加重要。建設完善的內控機制是行政事業單位規范有序、科學高效運行的最為有效的手段。

（二）防止內部權力濫用，有效控制降低風險

企業所有者和經營者可以對經營風險和利潤進行權衡，一旦其承擔的風險與可獲得的利潤不匹配，往往會主動規避風險、退出經營，保證其自身的利益最大化。而行政事業單位從事的工作具有公益性、社會性，其提供的產品具有公共性，不可能因為要承擔風險而拒絕提供產品和服務，如有必要，即使風險超出其承受能力也必須無條件承擔。因此，行政事業單位所面臨的風險具有復雜性和多樣性，必須制定面對和承受風險的應對方案。例如，我國社保基金由于歷史原因償付能力不足的情況將長期存在，承擔的支付風險很高。盡管社保基金償付有缺口，但政府不會拒絕履行社會責任和放棄承擔風險。由于行政事業單位承擔風險的程度與企業不同，加強內部控制建設、規范內部經濟和業務活動就更加重要。行政事業單位內控工作強化對內部權力運行的制約，防止內部權力濫用，對于有效控制和降低風險具有十分重要的意義。

二、當前行政事業單位內部控制存在的問題

（一）對內部控制認識不夠全面

目前，我國行政事業單位依然是公共經濟的壟斷者，缺乏降低成本、提高效率、加強內部管理的原始動力。單位領導層普遍存在對內控認識不明、不重視的現象，將內控等同于財務管理控制環節，用普通的財務法規代替內控規范，沒有建立符合單位現狀的內控制度，根據經驗或常識來開展內部控制相關工作；或存在有制度不貫徹執行，導致內控制度形同虛設，沒有發揮應有的作用。

（二）內部控制制度不健全

大部分行政事業單位不結合單位自身的特點，盲目地借鑒企業內控制度，導致制度缺乏獨立性和針對性。

一些行政事業單位預算編制不科學，沒有細化到具體的業務部門和項目，導致預算無計劃性，執行率偏差大；預算編制不完整，追加預算的文件不斷重復。此外，還有一些行政事業單位業務種類多，財務部門無法對全部業務和預算經費進行高效管理，加上財政部門預算批復時口徑較粗，實際支出與預算指標不匹配，當個別科目超預算時，年底通過調賬等方式進行賬務處理，實質上為分科目串用預算指標，導致預算批復形同虛設。

資產管理制度存在缺陷，未定期對實物進行清查，資產管理系統缺乏詳細數據，資產的入庫、領用等無健全的臺賬記錄，難以實現賬實相符，對盤點結果未形成書面報告。

（三）對內控工作的評價嚴重滯后

許多行政事業單位沒有建立對內控工作的內部評價機制，相關部門或崗位職責權限不明，對內部評價的程序和要求不清，沒有對內部控制建立與實施情況進行自我評價。將內部評價與內部控制的建立和實施混在一起，從事內控工作人員同時承擔對該項工作的執行與評價，“自己評自己”的情況普遍存在。

（四）從事內控工作人員專業技能有待提升

隨著我國各項社會事業的發展和社會治理的現代化，行政事業單位承擔的職能越來越重要，對內部控制提出的要求也越來越高。但是，行政事業單位從事內控工作的人員思想意識上難以適應新形勢的發展，工作思維還停留在粗放管理時期，還是按照老辦法、舊思路對業務進行管理。同時，內控人員的業務技能難以實行全新的管理環境，內控業務人員往往將內控工作等同于財務工作，缺乏風險分析、項目管理、政府采購、合同控制等方面的業務知識，致使內控工作難以深入開展。

三、加強行政事業單位內部控制的對策及建議

（一）提高對內控工作重要性的認識

行政事業單位領導和具體內控工作人員要認真學習《行政事業單位內部控制規范》和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》等一系列關于內控工作的重要文件，從行政事業單位的發展和我國治理能力現代化的角度提升全單位對內控工作重要性的認識。單位領導對內控工作的認識決定了內控工作的水平和地位，內控工作主管部門應定期舉辦單位負責人工作培訓，領導思想通了、對內控的認識提高了，單位整體對內控工作的重視程度也隨之上升。

行政事業單位領導層要深化風險防范意識，并通過以身作則體現對內控的重視。按要求成立領導小組和工作小組，明確各小組成員及工作職責，根據形勢和任務的變化適時修訂完善內控制度，使各項工作不僅有章可循，照章辦事；使規章具備可操作性，確保能貫徹執行下去。同時還要了解相關部門的工作建議，使內部控制得到廣泛的群眾基礎，規范制度普及化、常態化，每個人都是參與者和執行者，為單位創建良好的內部環境提供基礎。

（二）健全內控體系及制度，踐行精細化管理水平

行政事業單位經濟活動過程中涉及決策權、執行權和監督權，內部控制的目標是形成相互制約、相互監督的機制，同時兼顧運行效率。建立健全議事決策制度，包括議事成員構成、決策事項的范圍、業務活動的程序以及對決策事項的貫徹落實和監督等。

有效實施內控制度可以通過信息化手段來執行，業務活動和財務活動相結合，使每個業務事項中涉及的申請、審核、審批等流程載入信息化系統，不能單純憑具體經辦人員的個人主觀判斷，確保每一步審批都有章可循。進一步提高物資采購、報銷、入庫、出庫、盤庫等環節精細化管理水平，借鑒物流管理理念，按照簡化手續、理順環節、分清責任、提高效率的原則，對物資采購及保管系列程序進行完善。此外，行政事業單位至少應于每年對資產進行全面盤點清查，盤點清查結果應當形成書面報告。

加強部門預算編制、執行等環節的嚴謹性和科學性。成立專項小組，對下一年度的業務活動提前進行科學規劃，遵循上下結合、分級編制、逐級匯總的程序合理編制預算。實際執行過程中，將預算指標層層分解，形成全方位的預算執行責任體系，通過流程控制、財務把關、指標考核、按季度推進等措施嚴格按預算實施業務活動。內部控制應當在全面控制的基礎上，關注重點和高風險業務事項，采取更為嚴格的控制措施，確保不出現重大缺陷。如對“三重一大”事項實行集體決策等。

（三）建立內容工作自我評價機制

建立健全內控工作的內部評價機制，明確崗位職責，提高內部評價部門的工作獨立性。以月度、季度、年度為單位，對各部門執行業務過程中遇到的關于內控工作方面的問題進行分析、對比，使用財務指標和非財務指標相結合，進一步強化內部各部門之間的合作關系。此外，自我評價過程及結果應有完整的記錄。

（四）提高內控人員的專業水平

加強對內控工作人員培訓的力度，提高其風險評估和控制方法、項目建設、政府采購業務、資產管理、合同管理等方面的業務知識。鼓勵內控人員通過自學的方式獲最新的內控業務知識，加強對國外內控業務和理論發展的學習，吸收最新的國外內控業務的發展為我所用，不斷提高我國行政事業單位的內控工作的專業化水平。

監督是內控工作得以有效實施的重要保證，要充分發揮單位外部監管部門的作用，財政、審計部門作為行政事業單位外部監督的主要部門，應定期對行政事業單位業務開展的過程、結果進行指導和檢查。建立信息披露制度，增強外部監督力量，使其接受媒體、公眾的監督，促使行政事業單位在動力和壓力的雙重作用下積極推動完善內部控制工作。