行政事業(yè)單位內(nèi)部控制編報(bào)與機(jī)制建設(shè)問題探討
——以賀州市為例

1 內(nèi)部控制編報(bào)的目的、內(nèi)容和形式

1.1 內(nèi)部控制編報(bào)的目的

對于企業(yè)而言，內(nèi)部控制的定義是一個(gè)由企事業(yè)董事會、管理層和其他員工實(shí)施的、旨在為經(jīng)營的有效性和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、符合適用的法律和法規(guī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證的過程，它由控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五要素構(gòu)成。同理，內(nèi)部控制也適用于行政事業(yè)單位，為此，從2012年開始，財(cái)政部及省市財(cái)政廳不斷下發(fā)相關(guān)文件，要求行政事業(yè)單位切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，對單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，保障單位運(yùn)行合法合規(guī)，提高單位內(nèi)部管理水平。

1.2 內(nèi)部控制編報(bào)的內(nèi)容

1.2.1 單位層面編報(bào)內(nèi)容：

（1）單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)情況。

（2）開展內(nèi)部控制會議、培訓(xùn)情況，撰寫會議紀(jì)要、培訓(xùn)總結(jié)。

（3）編制內(nèi)部控制管理手冊，手冊內(nèi)容包含內(nèi)部控制單位層面的組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制的基本制度及業(yè)務(wù)層面涉及經(jīng)濟(jì)管理的預(yù)算、收支、資產(chǎn)、政府采購、基本建設(shè)、合同等方面的制度和流程的建設(shè)及執(zhí)行情況。

1.2.2 業(yè)務(wù)層面編報(bào)內(nèi)容

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)管理，包含預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果的分析與考核、績效評價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)的制度和流程的建設(shè)及執(zhí)行情況。

（2）收支業(yè)務(wù)管理，包含收款與會計(jì)核算、支出的申請與內(nèi)部審批、付款審批與付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與業(yè)務(wù)付款各個(gè)環(huán)節(jié)的制度和流程的建設(shè)及執(zhí)行情況。

（3）政府采購業(yè)務(wù)管理，包含采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、采購合同簽訂與采購物資的驗(yàn)收、資產(chǎn)驗(yàn)收與保管各個(gè)環(huán)節(jié)的制度和流程建設(shè)及執(zhí)行情況。

（4）資產(chǎn)管理，包含對單位內(nèi)部的貨幣資金、無形資產(chǎn)、對外投資、有形資產(chǎn)等的取得、使用、、管理、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度和流程的建設(shè)及執(zhí)行情況。

（5）建設(shè)項(xiàng)目管理，包含項(xiàng)目建議和可行性研究與項(xiàng)目決策、概預(yù)算編制與審核、項(xiàng)目實(shí)施與價(jià)款支付、竣工決算與竣工審計(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)的制度和流程的建設(shè)及執(zhí)行情況。

（6）合同管理，包含合同的擬訂與審核、合同的審核與審批、合同的審批與訂立、合同的執(zhí)行與監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的制度和流程的建設(shè)及執(zhí)行情況。

（7）其他領(lǐng)域，包含涉及單位經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的上述內(nèi)容以外的各個(gè)環(huán)節(jié)的制度和流程的建設(shè)及執(zhí)行情況。

1.3 單位內(nèi)部控制編報(bào)的形式

單位內(nèi)部控制編報(bào)采用信息化手段，直接從財(cái)政部官網(wǎng)下載內(nèi)部控制編報(bào)軟件后，錄入本單位相關(guān)信息后進(jìn)行編輯填報(bào)與本單位運(yùn)行相關(guān)的內(nèi)容，并在信息系統(tǒng)上導(dǎo)入單位的管理制度與流程，同時(shí)提供單位執(zhí)行情況的相關(guān)佐證材料，填寫本單位內(nèi)部控制執(zhí)行過程中所取得的工作的經(jīng)驗(yàn)、存在問題及下一步開展內(nèi)部控制的計(jì)劃和建議，最后在軟件上自動生成單位執(zhí)行內(nèi)部控制的報(bào)告，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人審批后將電子版、紙質(zhì)版逐級上報(bào)上級主管部門與同級財(cái)政部門匯總。

2 單位內(nèi)部控制建設(shè)的存在的問題

2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視不夠

領(lǐng)導(dǎo)高度重視是內(nèi)部控制有效實(shí)施的環(huán)境基礎(chǔ)和根本保證，是推動單位發(fā)展的引擎。單位接到編報(bào)內(nèi)部控制的通知，逐級上報(bào)單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，安排相關(guān)人員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)完后參與培訓(xùn)的人員完成填報(bào)任務(wù)，而不組織成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、落實(shí)牽頭部門、監(jiān)督評價(jià)部門。填報(bào)人員在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下為了完成填報(bào)任務(wù)，臨時(shí)編造些文件、資料上傳應(yīng)付了事，未能真正起到合理規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動的目的。

2.2 牽頭部門定位不準(zhǔn)確，編報(bào)人員素質(zhì)參差不齊

有的單位定位財(cái)務(wù)部門為牽頭部門，有的定位為內(nèi)部審計(jì)部門，有的定位為單位辦公室，有的定位為紀(jì)檢監(jiān)察部門等等；同時(shí)由于該編報(bào)工作涉及范圍廣，內(nèi)容多，有相當(dāng)大的工作量，因此有的單位由有一定工作經(jīng)驗(yàn)的老同志來干，老同志對各部門的制度建設(shè)有一定的了解，不懂的也會找相關(guān)部門了解，但由于年齡、體力等原因，對電腦及信息技術(shù)的操作不熟悉、身體狀況無法適應(yīng)長時(shí)間工作；而有的單位由年輕人來干，年輕人在信息技術(shù)操作、體力方面完全勝任，但對單位業(yè)務(wù)熟悉不夠，對內(nèi)部控制報(bào)告所要求填報(bào)的術(shù)語不太理解、資料來源不明、對需上傳的制度及流程和佐證材料無從下手。

2.3 單位管理制度和流程建設(shè)不完善

聘請第三方機(jī)構(gòu)做的制度建設(shè)不完全適合單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。主要表現(xiàn)在：管理理念落后，管理制度不健全、不完善，很多單位沒有制定流程控制；“無法可依”和“有法不依”現(xiàn)象并存，制度制定流于形式，有令不行、有禁不止的管理失控現(xiàn)象；管理粗放，效率低下；目標(biāo)不明，責(zé)任不清，考核不力，獎(jiǎng)懲不兌現(xiàn)等。為了完成內(nèi)部控制編報(bào)任務(wù)，有的單位聘請了第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成，但由于第三方機(jī)構(gòu)是以營利為目的的中介公司，不經(jīng)過相當(dāng)長一段時(shí)間的深入了解單位的具體運(yùn)營情況，很難作出恰如其分的單位管理制度和流程，短時(shí)間內(nèi)只是簡單地把A單位的管理制度、流程復(fù)制粘貼到B單位、C單位，如果不加分析、修改、完善地“拿來”，根本無益于單位真正的經(jīng)營管理水平提高。

2.4 信息與溝通不暢

單位內(nèi)部控制建設(shè)牽涉全員全過程，任何一項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展，都需要獲取準(zhǔn)確、及時(shí)的信息，目前行政事業(yè)單位的文件上傳下達(dá)，大多還是通過會議、紙質(zhì)文件形式下發(fā)，工作流程冗長，時(shí)效性差，內(nèi)部科室間缺乏溝通，信息無法共享，嚴(yán)重影響了工作效率。

2.5 信息化技術(shù)不完善，監(jiān)控不到位

目前行政事業(yè)單位已經(jīng)配置了一定量的信息管理系統(tǒng)，比如財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、辦公OA系統(tǒng)、HIS系統(tǒng)、LIS系統(tǒng)，但系統(tǒng)間各自為陣，信息無法有效聯(lián)通共享，給監(jiān)督管理帶來極大不便，在數(shù)據(jù)整合過程容易出現(xiàn)差錯(cuò)，出現(xiàn)漏洞無法有效監(jiān)控。

3 加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)的措施

針對單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在諸多的問題，我們必須采取有效措施加以解決。

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，高度重視內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)

成立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組；指定單位法人為內(nèi)部控制的第一負(fù)責(zé)人；指定內(nèi)部控制牽頭部門，設(shè)立辦公室主任，負(fù)責(zé)日常內(nèi)部控制管理；指定各職能科室負(fù)責(zé)人在小組中任職，明確各自職責(zé)范圍，協(xié)助處理單位內(nèi)部控制事宜；指定內(nèi)部控制的監(jiān)督評價(jià)部門，達(dá)到不相容崗位相互分離、相互監(jiān)督控制的效果。定期或不定期召開內(nèi)部控制會議，布署內(nèi)部控制工作，明確各職能部門的崗位職責(zé)，討論研究決定單位“三重一大”事項(xiàng)。組織全員學(xué)習(xí)內(nèi)部控制、人人參與內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將內(nèi)部控制落到單位運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的方方面面。

3.2 建立健全制度建設(shè)，建立長效機(jī)制

內(nèi)部控制建設(shè)涉及單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面，制度與流程建設(shè)是一個(gè)長期經(jīng)驗(yàn)積累與歷史沉淀的過程，不是一朝一夕從網(wǎng)上抄抄寫寫就能完成的，因此單位的內(nèi)部控制制度要將單位業(yè)務(wù)與制度建設(shè)高度融合，找準(zhǔn)運(yùn)營管控的切入點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)揮制度建設(shè)指導(dǎo)實(shí)際工作的作用，為單位的可持續(xù)健康而富有內(nèi)涵的發(fā)展提供動力支撐。

3.3 不斷完善流程建設(shè)，找出內(nèi)部控制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

流程管理是一種系統(tǒng)化的方法，是將業(yè)務(wù)過程進(jìn)行規(guī)范化、系統(tǒng)化的過程，它簡單明了，易看易懂，是有文化、沒文化的人都能接受的一種視覺感受，比看長篇大論更易被人們所接受。因此單位內(nèi)部控制建設(shè)借鑒這一方法，不斷完善預(yù)算、收支管理、資產(chǎn)管理、政府采購、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等各環(huán)節(jié)的的流程圖建設(shè)，在實(shí)際開展業(yè)務(wù)當(dāng)中，密切關(guān)注可能出現(xiàn)差錯(cuò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，為預(yù)防和控經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展制提供合理的、有預(yù)見性的制度保障。

3.4 準(zhǔn)確定位單位內(nèi)部控制的牽頭部門

單位內(nèi)部控制是全員全過程的控制，涉及到單位的方方面面，人們的傳統(tǒng)思維方式是：財(cái)政部發(fā)文，財(cái)政部門下通知，理應(yīng)由財(cái)務(wù)部門接招來干這事。但單位的財(cái)務(wù)部門只是一個(gè)職能部門，只掌管單位具體的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，而且平時(shí)的業(yè)務(wù)工作十分繁雜瑣碎，細(xì)化到每一分錢都不能錯(cuò)漏，同時(shí)財(cái)務(wù)部門也很難協(xié)調(diào)其他部門去落實(shí)內(nèi)部控制的要求，因此建議單位內(nèi)部控制的牽頭部門應(yīng)當(dāng)欽定為單位的辦公室，由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮各職能部門共同落實(shí)相關(guān)工作。

3.5 進(jìn)一步完善單位信息化建設(shè)，使內(nèi)部控制得以落地生根

利用信息化手段，將單位的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、辦公OA系統(tǒng)、HIS和LIS系統(tǒng)等各信息系統(tǒng)有機(jī)對接，形成互聯(lián)互通的信息數(shù)據(jù)體系，同時(shí)將單位的制度建設(shè)鑲嵌在流程管理上，相關(guān)工作人員憑職責(zé)權(quán)限、登錄密碼進(jìn)入相對的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，查詢和辦理相關(guān)的業(yè)務(wù)，使內(nèi)部控制真正從理論落實(shí)到工作之中。

3.6 搭建內(nèi)控建設(shè)信息溝通的網(wǎng)絡(luò)交流平臺

大數(shù)據(jù)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)溝通交流因其信息量大、快捷方便的優(yōu)點(diǎn)成了人們工作、學(xué)習(xí)和生活必不可少的一部分，因此上級主管部門、財(cái)政部門要積極為單位內(nèi)部控制制度建設(shè)牽線搭橋，構(gòu)建單位間有內(nèi)部控制需求的同行們溝通交流的網(wǎng)絡(luò)平臺，及時(shí)在網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布通知、要求，及時(shí)在平臺上答疑解惑；同行們在平臺上互相學(xué)習(xí)、溝通交流，使各類人才快速掌握內(nèi)部控制建設(shè)的技能、技巧，最大限度發(fā)揮內(nèi)部控制的促進(jìn)作用。

4 結(jié)語

加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”、 是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的有力保障。通過每年一次的單位內(nèi)部控制編報(bào)工作，不斷地查缺補(bǔ)漏，完善單位的內(nèi)部控制制度、流程建設(shè)，并用信息化手段來控制單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，形成人人不敢腐、不能腐的良好態(tài)勢，最終達(dá)到合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整的目的，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

[1]《中華人民共和國會計(jì)法》（全國人大委員會2017年11月4日第二次修正）.

[2]《中華人民共和國預(yù)算法》（全國人大委員會2014年8月31日修正）.

[3]財(cái)政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會【2012】21號）.

[4]《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會【2015】24號）.

[5]《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的通知（財(cái)會【2017】1號）.

[6]《關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》（財(cái)會函【2017】3號）.

[7]《關(guān)于開展2017年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知 》（財(cái)會函【2017】15號）.

[8]《關(guān)于開展全區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)質(zhì)量“回頭看”工作的通知》（桂財(cái)會【2017】24號）.

[9]《關(guān)于印發(fā)2017年度廣西行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作實(shí)施方案的通知》（桂財(cái)會【2018】8號）.

[10]企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會秘書處（財(cái)政部會計(jì)司）組織翻譯，《內(nèi)部控制—整合框架》，方紅星主譯，劉玉廷主審，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.