發展鄉村旅游是提升鄉村治理水平的重要契機

黨的十九大報告指出要“實施鄉村振興戰略”，其中一個重要方面就是加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》出臺，正式拉開鄉村振興的大幕。鄉村要振興，治理要先行。2017年2月中央一號文件明確提出將建設“集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體”作為發展鄉村新型產業的措施之一。由此可見,大力發展鄉村旅游,使之與現代農業、鄉村治理、農民增收等“三農”直接問題有機結合,是實現十九大報告七大戰略之一的“鄉村振興戰略”的一條重要途徑。要提升鄉村治理水平，建立健全鄉村治理體系是基礎。從制度經濟學的角度看，行之有效的鄉村治理體系本質上是能夠提高效率、降低交易成本、充分激發鄉村活力的一套機制。建立和完善治理體系，以產業發展促進治理提升是一條主要途徑。鄉村旅游作為鄉村振興的主要產業途徑，在精準扶貧、增加就業、調整產業結構、催生農村社會組織等方面發揮了獨特的作用，一方面為鄉村治理水平提升提供了契機，另一方面也催生了鄉村治理水平提升的內在動力。

1 鄉村治理面臨的問題

在傳統中國時期，由于“皇權不下鄉”，我國鄉村治理主要表現為宗族自治，依托著鄉土文化的“差序格局”，有效組織鄉村發展建設及社會交往，通過鄉紳、族長等代表與中央政權對接聯系，整體呈現穩定的鄉村自治治理體系。隨著新中國的建立，尤其到人民公社化運動時期，國家強調公共資源的高度集中調用，為此，“政社合一”的全能主義治理模式進入鄉村，使得國家基層政權和

鄉村社會經濟組織以“人民公社”的形式實現整合，政府在鄉村治理體系中的卞導地位改革開放以來，我國鄉村地區以家庭聯產承包責任制為核心，建立了農村基本經濟制度和市場機制，賦予并保障農民的生產經營自主權;以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革以適應農村基本經濟制度。在此基礎上，20世紀80年代，我國啟動了村民自治改革。一方面在全國農村地區恢復鄉鎮政權建制，實現了政社分開;另一方面在農村地區設立村民委員會，全面管理鄉村事務，實行多年的 “公社——大隊——生產隊”的三級管理模式被“鄉政村治”模式替代。隨著市場經濟迅速發展和城鄉一體化程度不斷加深，鄉村治理面臨的問題日益顯現。

一是農村自治水平有待提高。鄉村不同于城市，土地發展權是集體性質，并不由政府全權掌控，同時，鄉村的“三生空間”即生態空間、生產空間、生活空間高度復合、緊密關聯，關乎村民生活的基本保障，與村民的各項利益息息相關。而村莊規劃屬于典型的存量空間規劃，鄉村中物質性的規劃及建設與具有縫補、整合性質，過程性、協調性的規劃占據著重要的位置。因此，落實鄉村振興戰略，首要條件是獲得村民的認同與積極響應，換個角度講，即鄉村治理問題是鄉村振興、鄉村可持續發展的核心問題。如何合理界定各級政府在鄉村事務中的干預邊界，如何積極引導村民參與鄉村的發展建設，如何在保障原有村民的權益基礎上，將村內村外多元力量聚焦鄉村振興并形成合力，統籌協調共同探索實踐鄉村的可持續發展路徑，無疑是新時代鄉村治理中的重點和難點。是鄉村經濟發展遲緩，市場配置作用未充分發揮。當前，我國多數鄉村地區缺乏基本的產業，仍然從事著低水平低效率的農業家庭生產。農業產出在滿足自身需求之后，僅有少量剩余可供市場交易。交易的不活躍，直接導致鄉村經濟蕭條，市場發育嚴重滯后。同時，農產品商品化率低下，導致產供銷體系無法在鄉村地區真正建立起來，資源配置中市場的決定性作用就無法真正發揮，城鄉居民貧富差距越來越大。一旦農民收入無法提升，就會進一步加劇市場蕭條，進而形成一個惡性循環，長此以往將不僅影響鄉村地區的發展和穩定，甚至將會影響整個國民經濟的健康發展。

二是治理方式和結構單一，政府調節作用有限。結構單一主要指的是鄉村治理主體以行政機關為主，缺乏社會組織和村民參與鄉村治理，這直接導致了治理主體不完善。這種不完善，使得行政機關與村民之間形成一種管理和被管理的關系，更容易產生對抗，而不是合作。方式單一主要指的是鄉村治理主體治理方式主要依靠行政命令方式，缺乏平等協商等合作機制，這直接導致了治理目標的偏離。隨著國家取消農業稅，鄉村地區原有的鄉鎮政府、村黨支部、村民委員會等治理主體喪失了部分收入來源，行政積極性和行政動員能力下降，治理目標向“不出事”偏離。兩者相互作用下，使得政府調節作用只能有限發揮。

三是農民老齡化。鄉村文化邊緣化。在市場經濟發展的沖擊下，鄉村傳統文化的生存受到前所未有的挑戰，鄉村文化貧弱，內生動力不足。農民文化意識薄弱，生活方式單一，鄉村文化逐漸被社會邊緣化。隨著社會的發展，鄉村人員流動加速，能人、年輕人都不愿意從事村兩委工作，村集體與村民之間的凝聚力嚴重不足。鄉村發展的硬基礎本就不足，加上文化邊緣化、勞動力流失、凝聚力不足等軟環境問題，鄉村發展內生動力不足。

2 發展鄉村旅游激活了鄉村地區的市場機制

市場在資源配置中起決定性作用。通過市場機制來配置資源，可以提升效率、降低成本。長期以來，鄉村地區市場體系不完善嚴重制約了鄉村地區發展。鄉村旅游的發展，成功激活了鄉村地區的市場機制，彌補了市場在鄉村地區資源配置中的缺失，效果逐漸顯現。

一是增加了鄉村消費。長期以來，鄉村地區的消費一直維持在較低水平，僅僅用于滿足基本生活需求。隨著鄉村旅游的發展，一方面是大量外來游客的消費激增，另一方面是本地居民的引致性消費激增，這部分是為了滿足游客消費而產生的。消費激增，一方面使鄉村地區農產品庫存得以消解，使農產品更快更好地變成商品，提升了商品化率;另一方面也建立和完善了鄉村市場交易體系，讓鄉村產出能夠更好地對接市場。

二是改善了產業結構。長期以來，廣大鄉村地區產業結構單一，農業生產過程中以糧食生產為主，以家庭為主要經營單位，生產方式粗放、效率低下。伴隨鄉村旅游的發展，游客需求逐漸多元化，鄉村供給不足成為限制發展的主要障礙。供給不足，一方面是量，更多的則是結構不合理。以糧食為主的產業結構已經無法適應鄉村旅游的發展，從以糧為主向多元化種植結構轉變已經勢不可擋。經濟結構的調整，極大提升了資源配置的效率，提升了供給水平和針對性，使土地產出避免同質化、低水平競爭。同時，非糧化趨勢也充分拓展了鄉村土地功能，從單一糧食保障功能拓展向風景觀賞功能。

三是增加了鄉村收入。一方面增加了鄉村原有居民收入。農業生產效率提升，土地產出隨之增加，加上一些鄉村地區土地流轉、新型合作社等改革紅利相繼釋放，在原有產出之外，還可以獲得租金和股金，增收效果明顯。另一方面增加了鄉村集體收入。在許多鄉村地區，村集體收入微薄，根本沒有財力來維持鄉村地區的公共服務和生產改進。隨著鄉村旅游的發展，村集體收入逐年提升，集體財力狀況不斷改善，用于改善村容村貌、提升公共服務水平的支出不斷增加，必然會吸引更多游客，形成良性循環。

四是活躍了要素流動。長期以來，城鄉之間的二元結構使得鄉村一直是資本、勞動力、土地等要素的輸出地，要素不活躍是制約鄉村發展的主要原因之一。隨著鄉村旅游的發展，大量外出務工人員能夠實現在家門口就業，實現了勞動力回流;看到商機的資本開始加緊布局，實現了資本流入;WIFI、互聯網等技術普及和應用，實現了技術的流入;城市優秀管理團隊進入，實現了管理和人才的流入，眾多要素的日益活躍，催生了鄉村旅游發展的內在動力。

3 發展鄉村旅游改變了鄉村地區的生存文化

在市場機制作用下，伴隨著鄉村旅游的發展，原本自給自足的小農經濟模式已經被打破，新的生存文化正在形成。

一是服務理念逐漸形成。鄉村地區經濟落后，信息閉塞，以自我家庭為中心的理念根深蒂固，服務理念缺失。在發展旅游初期，村民自以為最好的住宿環境、飯食都未見得滿足游客需求，根源就在于服務理念缺失。隨著鄉村旅游的發展，住宿環境不斷改善，暖氣、洗浴、WIFI等設備不斷完善;飯菜花樣增多、擺盤漂亮、飯食結構也不斷合理;村容村貌不斷改進，廁所革命有效推進，鄉村公共環境不斷優化，這些變化正是由服務理念催生的。服務理念的形成不僅滿足了游客需要，提升了游客體驗，同時也提升了村民自身生活水平。

二是環保理念深入人心。長期以來，土地是鄉村地區主要收入來源。為了擴大收入，開荒拓地是鄉村地區的普遍現象，加上農村基礎設施落后，垃圾處理不完善，鄉村環境破壞現象較為嚴重。習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念逐漸深入人心，隨著鄉村旅游的發展，保護好環境也能帶來收入的切身體驗，讓環保理念在鄉村地區逐漸形成。鄉村環境得以改善，恰恰是保護了鄉村旅游發展的核心資源，會進一步吸引游客，形成良性循環。

三是法治觀念日益提升。市場機制的重要特征之一就是契約精神，而契約的保護正需要依靠法治力量。長期以來，鄉村地區是熟人社會、封閉社區，相互交易依靠的是口碑、信用、血緣、親情。隨著大量外來游客的進入，鄉村地區陌生人日漸增多，并超過本地人，原來的交易模式已經不能適應市場的快速變化，合同交易模式逐漸建立。通過法律來實現交易、維護自身權益、獲取救濟的觀念逐漸深入人心。

四是經濟模式逐漸改變。自給自足小農經濟的主要特征是低投入低產出，更加注重自身溫飽的滿足。鄉村旅游的發展，首先引發了高投資。村民不再局限于投資農藥、化肥、種子等農業生產物資，房屋改造、種植推廣等投資開始出現。其次引發了高消費。為了滿足游客需要，各種超出基本生活保障的消費開始出現。最后提升了加工水平，初級農產品的深加工產業鏈開始形成。

4 發展鄉村旅游完善了鄉村地區的治理結構

隨著鄉村旅游的發展，鄉村治理結構不斷完善，從一對一的行政管理開始向多方共治格局轉變。

一是農民身份地位轉變。伴隨鄉村旅游的發展、大量新型經營組織的進入，農民向產業工人轉變。農民生活從看天吃飯向獲取工資性收入轉變，農民勞作負擔減輕、心理壓力減小。同時，大部分鄉村地區采取土地流轉入股、租賃的方式組成新型經營組織，農民由直接經營者轉變為股東、出租人。村民由單純的被管理者角色轉變為村集體合作對象的管理層、員工。兩者的關系由管理和被管理關系轉變為平等合作關系，農民有了參與鄉村治理的平等主體地位。

二是新型經營組織誕生。以家庭聯產承包責任制為核心的經營模式已經無法適應市場化發展需要，新型經營組織應運而生。隨著鄉村旅游的發展，以土地流轉為制度基礎，集中成規模的土地流轉催生大量新型經營組織。這些組織大都以農民流轉土地入股，針對游客需求，結合鄉村實際，走產業化發展之路。同時，也誕生了協會等中介性社會組織。新型經營組織和社會組織的誕生彌補了鄉村治理結構中缺少的一環，能夠在政府失靈時彌補政府的不足，在市場失靈時彌補市場的不足，形成一個較為完善的結構體系。

三是集體和個人關系得以改善。長期以來，鄉村地區經濟落后，勞動力大量外流，集體資產模糊不清，導致集體和村民之間一盤散沙，缺少凝聚力。隨著鄉村旅游的發展，集體和個人關系通過新型經營組織這一紐帶得以改善。一方面，集體需要村民支持才能發展壯大集體經濟;另一方面，村民需要集體作為代表來增加談判砝碼和保障自身利益。集體和個人重新凝聚起來，不單單改善了治理結構，更提升了鄉村地區內生發展動力。

鄉村治理要共建共治，就是要充分發揮政府、市場、社會組織、村民各自的作用，構建一套行之有效的制度體系。發展鄉村旅游可以引入市場機制、催生社會組織、轉變村民身份地位，在幾方共同作用下，改善人與人、人與自然的關系，實現鄉村發展繁榮。

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