公共政策決策民主和“理性的胡鬧”

陳進

摘 要：加強和創新社會治理是系統性、長期復雜型工作，既有政法綜治要求，又有民主政治訴求。本文通過梳理連云港市核循環項目事件，以展現治理境態和決策環境的復雜窘困，展開對公共政策決策民主問題的思考，深化對打造共建共治共享社會治理格局的認識。

關鍵詞：連云港核循環項目事件；社會治理；公共決策；民主

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）09 — 0090 — 04 人的社會性將潛意識的生物理性“選擇”，直接拖入到組織環境下的決策取舍和利益追求，在個體無能于時間流逝、有限適應大環境的不時變換下，人與選擇、決策本身的復雜性構筑起了一道道有限理性越不過的藩籬。這些藩籬注定存在，公共部門在公共權力的使用中，還面臨著是否分享和如何分享的問題，這涉及民主。人性的復雜、組織群體的多樣，卻讓民主成為一種困惑。于是我們不得不面對一個問題：公共決策如何民主？

一、“理性的胡鬧”①

（一）選民“理性的胡鬧”

布賴恩·卡普蘭②提出的“理性的胡鬧”，確切的應該表述為：選民“理性的胡鬧”。因其大部分論述是基于選民選舉投票對公共經濟政策的影響及選舉選擇背后的差異性表現③，即“民意傾向”與“經濟良策”長期分庭抗禮的原因和邏輯關聯。其立論依據在于，堅守“民主政治就是民主選舉，民主制度可治社會百病”的信念遭遇挑戰甚至顛覆；而公共政策應該由公眾產生的邏輯沒有問題，但現實是，這種邏輯沒能有助于良策的產生并良性運行。原因在于，民主是偏好的結合，如果選民具有某種形式的非理性偏好，就容易導致錯誤的結果?；蛘哒f，人具有社會屬性和自然屬性的雙重性，決定了民主制度不一定產生十分完美的政策。關于解決辦法，薛兆豐博士在為卡普蘭《理性選民的神話》中文版作的序言中說：“要減少‘理性的胡鬧產生的不良經濟政策，最好的辦法不是廣泛和持續的聽取民意，而是一開始就避免把問題交給民意。只要可能，就盡量讓市場的‘個人選擇來取代民主的‘公共選擇?！M量交給市場，由分散的消費者獨自決定，只有這樣，才能盡量避免公共經濟政策因民意放縱而產生的偏差。”〔1〕

（二）再看“理性的胡鬧”

本文認為：關于“理性的胡鬧”走出公共經濟學范疇（特別是經濟政策范疇）應該具有更寬泛的含義。依照當下社會情境和公共政策發生境態，我把“理性的胡鬧”分成三種，它們可能互相包含關聯，沒有明確界限，但又有所不同。

1.卡普蘭的本意?！叭藗冊谘哉撋峡淇淦湔?，在行動上精打細算的兩面性，恰好是‘不同約束條件下追求利益最大化的典型表現，卡普蘭把前者稱為理性的胡鬧?！薄?〕。人在言論與行為上的兩面性，或者說表面與內心的反差，體現出了人性的復雜，這為“胡鬧”提供了最原始的、無法割除的“該隱的印記”。或者說，這是“理性的胡鬧”的原罪。

2.中庸之道下的樂意或不樂意。中國目前的決策是“次次優決策”，即大家（各職能部門）都不反對的政策。很多學者持有的這種觀點，雖帶有調侃意味，卻也并非總不是事實。更說明，人有人的不誠實與分裂，團體有團體（或組織）的狡猾和“小鞋”①，施加于人，施加于其他團體或組織，皆因利益之爭或規避權責。形式的確中庸，但實質絕對趨利避害，而“小鞋效應”卻危害重重。

3.西蒙的有限理性。“如果決策人不止一個，決策問題就更復雜了。因為在這種情況下，每個人制定個人決策時，還必須考慮其他人的決策。也就是說，每個人為了確定自己行動的結果，必須了解他人所采取的行動?！薄?〕可以說，這是對組織團體是由人組成、人是權力行使資源使用的最終者這一本質的說明，人與人（組織與組織、人與組織）的利益權責之爭避，都說是現世人獨自或組團的在“理性的胡鬧”上的本罪。

這三種“胡鬧”，是現實中客觀實然存在的，無論顯性隱性都無疑的影響著褒貶不一的“民主”追求。盧梭早有言論“人生而自由，卻無往不在枷鎖之中”〔3〕之關于人之自由意識之身的民主追求。而對于公共政策決策而言，無論其政治合法性是繼承于國家還是另有邏輯，我都認為，決策本無自由，也依舊枷鎖重重。于是，人和選擇（決策）一樣，追求民主，無可厚非，不應厚非。

二、民主如何得以實現

出自于公共經濟學范疇的“理性的胡鬧”，幾乎把民主逼入死角，但即使如此，在公權力行使中，不僅僅對公共決策來說，“胡鬧”也并非無藥可救。解釋民主如何得以實現，必須要弄清楚什么是“民主”。我們在此無意去探究“民主”的終極含義和表征，因為一旦“民主”傾向于作為終極意象，就無法實現了，只能論其過程呈現。所以，在公共權力使用和效用探討中，我們探討的好的呈現（民主的實現過程），即視為民主。

（一）分享和控制

分享和控制是民主在主導方（政策供給方、策劃方）或者說公共政策的決策方要件。公共政策的決策方即公權力的擁有和使用者，其主觀需愿意分享權力，不可獨斷，這是分享在主觀上的要求?？陀^上，公共政策決策的權力合法性無疑是繼承于國家和政治合法性的。人民的委托——代理也罷、權力的讓度也好、傳統歷史造就也好，公共政策和公共權力的公共性是其根本屬性，單此一點，公共性涉及的公眾、多數人，就要求權力和利益的分享。這決定了分享是民主實現的要素。由此，公共利益的確定作為一種政策行為，其中心命題是如何有效的平衡公眾的利益需求，使盡可能多的公眾接受公共政策，即政府的政策選擇。這個對權力利益分享、選擇、接受的過程，就是民主得以實現的過程。

同時，“公眾利益無疑應當是一切公共政策的出發點和最終目的，但公眾的利益需求在實現過程中既存在一致的方面，又存在不一致甚至是對立的方面?！薄?〕這提出了一個問題，即公共利益一致與否和利益調和問題，進而又引出了另一個問題，即公共利益和利益代價的問題。公共利益代價的提出，是基于利益與代價相關的關系，即獲得一定利益一般都要付出一定代價。公共利益的實現伴隨著公眾代價的付出，這些代價可能包含政治、經濟、社會、文化、可行性、價值與理性等各方面。因公共政策的公共性、非商業行為性特征，加之上述兩個問題，導致了同一公共政策帶來的紅利、代價對不同人、不同組織或團體、不同社會群體也是不同的，甚至是迥然相異、相反的。比如生態文明建設反污染政策普惠大眾，企業卻要承擔巨大代價；工資保護、強制社會保險制度對勞動者群體進行保護，而用工方就要付出更多代價；案例中連云港事件，雖然考量不清各群體在經濟上的代價，但至少在各方的心理代價、政治代價上卻是各異的。不同代價導致反應差異，有平緩的肯定也有激烈的，這個時候，民主在實現過程中要繼續保持良性的、好的，控制就變得不可缺少。結合案例來看，控制表現在政策制定機關（政府組織）話語權的把控，媒體的規范，企業表現約制，事態發展的把握和明細公共政策的制定和執行邏輯等。

（二）科學與素養

科學與素養是民主在主體方（政策被受方、助力方）或者說公共政策的決策參與方和受眾方要件。很多面子工程栽了面子，民生工程生了民眾，問題除了可能出在分享和控制上，還可能出在科學與素養上。

舉兩個例子，比如政府要決定是否建學校，不是去召集一群孩童、叔伯大爺、嬸子大娘投票決定。要不要建，在哪里建，要根據人口分析、教育計劃、城市規劃，并按照相關專家的論證意見和建議來科學確定。再如PX項目的建設問題，不是問民眾，而是要問有公平正義良知和科學素養的學科專家，原因在于，只有專家才知道PX真正的價值（經濟分析）、毒性程度（危害分析），只有公平正義和良知才能保證各種分析出以公心，保證公共政策的公共性最低限度受到侵害。而普通民眾大部分情況下是不具備專業素養和承擔分析的科學知識的。這兩個例子說明兩個重點：其一，大部分時候，科學是民主得以實現的基礎，也即科學性應在民主性之前實施；其二，素養是民主的保證，專業人士的科學知識是，民眾的素質同樣也是；體現于專家學者對于公共政策決策與執行的助力，體現于公眾有效正向參與公權力的分享和控制。

實現社會主義民主，需要我們有自己的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，不能生搬硬套也不能急于求成，要積極穩妥推進政治體制改革，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟文化事業、社會事務，實現政府治理和社會調節、群眾自治的良性互動。

三、連云港要走出怎樣的循環

城邦是若干生活良好的家庭或部族為了追求自足而且至善的生活，才行結合而構成的。〔5〕亞里士多德如是說。執政黨和政府的執政理念靠公共政策落實來實現，這種“善的生活”依賴于加強社會治理制度建設，完善黨的領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，不斷提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

連云港事件纏繞的種種，讓“怎樣走出循環”和“走出怎樣的循環”變成同一個含意。就像亞里士多德說的那樣，對于一個地域（城邦），良好的家庭、部族和追求自足至善生活都不可或缺，就公共政策決策而言，好的政府和對民主決策的追求也都不可或缺。這就是，當危機再次來臨，政府不再反應滯后、企業不再沉默、民眾不再憤怒、媒體嚴守責任，對于循環或者死結的處理，話語權不再凌亂，屆時死結當通，剩余循環民主之美。

（一）等待和自主中選擇

大部分涉及經濟發展和民生的公共政策，在決策中躲避不開兩個問題：科學問題和民意攸關問題。連云港事件也必是其中之一。正是前文述及的科學和民主問題，把涉入事件的各方繞得昏天暗地。更令人吃驚的是，當危機降臨，誰都說自己理智，卻誰都沒有邏輯，因為事件發生著的時候，已經沒有邏輯或邏輯已經不再管用。于是，政府作為分享和控制的主導者，首先要總結并做好一個選擇：繼續等待還是自力更生。

民主決策在把議題與民眾拉近的過程中，要避免大眾民主暴力和理性胡鬧的傷害，又要避免程序民主上出現的“亡羊補牢”式參與和“自說自話”式參與。科學民主決策都依賴于體制、程序和方法上的完善，然而制度設計并不是簡單或倉促可成的事情。在大環境從上至下都欠缺制度規范的情況下，連云港作為地方政府，它的選擇應該是不等待，自主尋求制度性突破，因為失衡之害，苦痛只得自愈。同時，更應不等遺忘，主動備忘。關于街頭暴力（公共事件引發的警民沖突）網友提醒主政長官們不應存有健忘和選擇性遺忘：“明明油庫中不要玩火，但煙癮上來了，他就非要吸根煙一樣?！薄?〕戒煙雖然不能除去所有著火的隱患，但是這表明了態度和積極的選擇。

（二）“待字閨中”或“搶婚”

連云港在日后的日子里要再做選擇：說不說，先說還是先做。留在閨房、成年待聘與搶奪之差別，最終或在于誰最能催化以暴易暴。因為，無論是政府緊握著公共權力不放，還是民眾搶權要分享，都帶來了恐慌，當恐慌蔓延至上街還得不到疏解，很可能雪上加霜，當民意怨氣集聚而沒有法治或科學的疏解之通路就變成了憤怒。

“待字閨中”的成年待聘，比喻的就是處于決策階段的公共政策，此時的“媒妁之言”是如此的重要。而政府的選擇必須是“說”，先好好的說，再決定“嫁或不嫁”。好好說至少要占據兩點：第一，阻止權威信息發布源和作用效能的分崩離析；第二，不能讓愚昧戰勝科學。改變并治愈負面聲音總能引導輿論的怪病，解決政府總會順從輿論的“該隱之印”，全在于話語權的先有和繼續占有。政府在決策上多做的宣講，是信息公開的一窗，這一窗可觀群眾之理性，可測民眾之信任。連云港事件中，政府決策的信息公開差之又差，對這樣的一個循環項目，政府公職人員尚且知之甚少，那么對于普通民眾，肯定是要人云亦云、聽風是雨的。先不論卡普蘭說的人性之兩面，只說民眾在事件中的“搶婚”之舉：當之前一無所知，后來略知一二而上街，慢慢的大家都在說，你說我也說，這種類似于空前參與和分享帶來的喜悅，科學和素養在這里的缺失，讓他們越興奮也就越恐慌。拋開具體事件，此時，若兩面性真的存在，人格、行為的分裂，就要表現在思想和行動上的極端。

（三）至善與結合

“雖然所有確定的預言都是輕率的，但記住還存在某些未必受歡迎的可能性則是明智的?！?，就像中世紀所發生的那樣，最起碼的社會凝聚力終將恢復，失去的基礎也將會慢慢重新獲得?！盵7]作為馬克思主義者的我們對此并不認同。改變社會治理與群眾的脫離問題，必須以馬克思主義的群眾史觀理論為依據，真正樹立馬克思主義權力觀、人民群眾創造歷史和以人民為中心的思想，并藉此建立一系列制約和監督權力的制度，賦予人民群眾真正的監督、批判、建議、罷免等社會主人的權利，進而建立社會主義的真正的民主制度。

馬克思主義和羅素都認為個人主動性和群體之間的聯系是顯而易見并且不可或缺的。政府要正視自己的沉默和大多數群眾在大多數時間的沉默。公共政策相關的公共利益涉及的是大多數群眾，所以個人要重視自己的主體地位。羅素在不可或缺中及卡普蘭在“胡鬧”中，都指出了兩個群體：政黨和選民。重要的兩個群體是政府和民眾。這兩個群體中的個人必須做到“兩個不忘”，才能在循環中找到出路，不至于隨著逆流順流而流，才能向前走，把凝聚力聚集，重建起失去的信任基礎。這里的“兩個不忘”是：不忘對善的追求，不忘與群體的結合。善的追求和群體結合，就是在決策中，努力提升素養、完善制度規范化水平，把控決策程序、規范，周全考慮政策制定和執行的眾多因素，發揮民主促進決策質量、公信力、執行力作用，促進公眾群體在決策前、中、后的不同形態形式的參與，最大限度的提高西蒙給定的有限理性度，壓縮公權力腐敗和信息失誤的可能性，減低決策執行偏差和效果不確定性。

黨的十九大報告指出要健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治，加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。政府在行使公權力布局公共利益，需要小心翼翼，內患和外傷都可以作為公共代價，但務必不可踩“塔西佗陷阱”①。

附錄

循環項目的循環“死結”——連云港市核循環項目事件②

一、事件主內容

2016年8月6日深夜，上萬連云港市民走上街頭，圍堵市委、市政府，并傳聞民眾和警察產生激烈沖突，有群眾被毆打，多人受傷。上街的原因是：反對一個關于“核”（核循環項目）的威脅。事件爆發前數日，關于“核”，眾說紛紜，談核色變。有人說，中央上層已經決定了，有人說，馬上就要建了，有人說，這是個陰謀，有人說，要斷子絕孫了，有人說，政府無能、港城要完蛋了……于是，憤怒的市民、呆滯的政府、無知的企業、嘩眾取寵的媒體，共同出演了一場類似又甚于韓國反“樸”的游行運動?！邦愃啤痹谟谠捳Z權的能量在各主體間循環，難于主導而混亂；“甚”在于事件邏輯無序纏繞形成了“死結”，未被梳理和緩解。

二、事件時間軸

（一）起源

7月26日，國防科工局副局長王毅韌在中國核工業集團公司黨組成員、副總經理楊長利的陪同下赴連云港調研中法合作核循環項目擬選廠址。7月27日，中核集團微信推送26日活動的相關新聞（事件發酵后刪除）。

（二）擴散與變異

7月28日，其他網站和中核集團子公司轉載該新聞，標題為《王毅韌調研中法合作核循環項目連云港廠址》，標注出處為“中國核工業集團公司”。自媒體“中國核網”根據此條新聞以“編者按”形式揣測此項目將落戶連云港，標題設為《關注|耗資超1000億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》。當日點擊量近3萬。

（三）謠言與擴散

7月30日～31日，公眾號“連云港生活通”“墟溝微生活”“連云港招聘網”發布《投（耗）資超1000億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》，標題僅一字之差，“核廢料后處理大廠”繼續得到渲染。公眾號“連云港生活網”發布《震驚！耗資超1000億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》，自媒體開始使用明顯撩撥民眾情緒的詞語。

8月2日，當地論壇（在水一方社區）出現相關文章《1000億人民幣VS 10000萬噸核廢料！》指出，核處理工廠對連云港肯定有影響，因為廢料運輸需經過市區的鐵路線。

8月5日～6日，公眾號“連云港生活網”“連云港新媒體”發布相關文章，在標題中加入“連云港人民答應么？”“你支持嗎？”等字樣，繼續撩撥民眾情緒。

8月6日，“中國核能”繼續蹭熱度，原樣復制“中國核網”7月28日的信息，標題《你支持嗎？耗資千億的核廢料后處理大廠或落戶連云港》，繼續暗示“核廢料后處理大廠”將落戶連云港?！爸袊四堋?“中國核網”兩文累計閱讀迅速超過10萬人，連云港事件迅速發酵。論壇、微博中，有關“連云港核廢料處理廠” “連云港核廢料” “拒絕連云港核廢料處理廠”等信息，漸形成鋪天蓋地之勢。

網站、微信、微博大量網民轉發周六（8月6日下午6點）到蘇寧廣場簽名請愿的通知。政府相關部門在網上公布了有關集會、游行、示威的規定。同時，被大量轉發的另一條消息則迅速引起了人們的恐慌！原文為：“全世界唯一的核電站廢料處理中心將在連云港建設！投資1000個億工程！如果爆炸！連云港將寸草不生！輻射范圍大概在800公里左右！連云港到上海500公里，到浙江杭州680公里，一旦爆炸意味著江蘇浙江上海都將陷入萬劫不復的未來?。?！”

（四）爆發與傷害

8月6日下午，連云港市區的蘇寧廣場開始有大量群眾聚集，簽名反對建廠計劃。當地警方派出大量警察、特警在現場維持秩序。并在網上發出警告指集會未經批準，參與者可能違法，指出項目經國家立項獲省、市批準“請廣大市民相信政府和黨”。

8月6日深夜，傳聞兩萬人走上街頭抗議，很多群眾被毆打，媒體把事件形容為“連云港暴動事件”。自媒體不斷刷屏，信息真真假假、眼花繚亂。

8月6日午夜，中核瑞能（項目負責方）在官方微信上發布說明：

“中法合作核循環項目2009年正式啟動中法合作以來，始終得到了雙方政府的支持，兩國最高領導人多次共同見證政府間及企業間合作文件的簽署。該項目建成后，將實現我國核電項目安全可持續發展，提升我國核能整體技術水平，打造“核強國”，也能促進地方產業結構優化，為當地社會經濟綠色發展做出貢獻?！?/p>

除了這份把對國家、企業的利益強調在地方和民眾利益之前的簡短聲明，涉事央企一直保持沉默。普遍認為這是一份站在企業角度的、沒有直面當地居民疑慮。

8月7日18時許，連云港市政府召開新聞發布會，稱項目正處于前期調研和廠址選比階段，尚未最終確定。下步市政府將做好相關信息披露，做到及時準確，依法公開公示，并多途徑聽取群眾意見、建議。呼吁民眾不要相信和傳播謠言。

8月7日午夜，“中國核工業集團公司”微信號發布。在事件爆發后希望通過進一步科普核廢料處置場的“無害”來說服民眾。在群情激奮的當時，效果有限。似乎恢復了平靜，但這一事件顯然需要思考。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔美〕布賴恩·卡普蘭.理性選民的神話：為何民主制度選擇不良政策〔M〕.劉艷紅，譯，上海：上海人民出版社，2010：04.

〔2〕〔美〕西蒙.管理行為〔M〕.詹正茂，譯，北京：機械工業出版社，2007：72.

〔3〕〔法〕盧梭.社會契約論〔M〕.何兆武，譯，北京：商務印書館，2003：04.

〔4〕張國慶.公共政策分析〔M〕.上海：復旦大學出版社，2004：30.

〔5〕〔古希臘〕亞里士多德.政治學〔M〕.吳壽彭，譯，北京：商務印書館，1965：143.

〔6〕許億.這回是連云港，誰是下一個街頭〔Z〕.許億頻道：微信號xuyi_bpz.

〔7〕〔英〕伯特蘭·羅素.權威與個人〔M〕.儲智勇，譯，北京：商務印書館，2012：36.

〔8〕習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔責任編輯：張 港〕