城市河道治理的困境成因及其對策研究

呂靜宜 郭彩琴

摘 要：城市河道的流動性特性使局域生態環境無法置于精確的治理條件下，導致河道治理主體多元化，涉及地方政府、企業、社會組織和公眾個人。而且河道治理不單單是水污染治理，還涉及到水生態修復、水文化弘揚等多個方面，更應該從人文、社會、經濟效應等多方面來考慮。S市G區依據《關于全面推行河長制的意見》實行的“一河一策”行動計劃只是全國河道治理實踐的一縮影，其治理實踐既有獨特的條件，也有特殊的挑戰。

關鍵詞：城市河道治理；河長制；困境；對策

中圖分類號：X322 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）09 — 0094 — 03

城市河道治理成為十九大報告中的關于生態文明建設的重要內容之一，是實現中國人民美好生活向往的關鍵環節。由于我國流域公共治理在制度安排上的特點，流域管理和區域行政管理之間以及地區和地區之間缺少協調，導致出現水治理行政管理碎片化的現象。2007年太湖藍藻爆發并引起供水危機后，無錫市于當年8月開始了流域治理機制上的創新嘗試，即“河長制”。本文基于S市G區“河長制”實踐的探索，開展實際調研，收集了大量一手資料，以此分析河道治理面臨的困境，并相應提出有效的多方位、多角度的治理對策。

一、S市G區河道治理的案例分析

S市境內河湖眾多，城市水網貫通，歷史發展2500多年，各朝代對城內河道相繼進行開挖與治理，形成了今天水網交錯的城市河流。由于工業化的加劇，城市化的推進，自上世紀80年代以來，這些河流絕大多數遭受到程度不同的水污染侵害，水污染問題嚴重影響人民的生活，制約經濟發展與社會發展。

（一）S市G 區的河道治理的目標與任務

通過全面深化河長制改革，促進河道保護機制基本建立，現代水治理體系率先形成，水治理能力全面提升，水生態文明格局基本建立。2020年實現“無黑臭、無違排、無違建、無占用、無垃圾、無淤積、無礙汛、無損毀，有堤防、有生態、有綠化、有景觀、有制度、有隊伍、有管護、有成效”的“八有八無”治理目標，使“河暢、水清、岸潔、景美”成為河道管理現實模樣。

（二）S市G區“河長制”的實踐

1.“河長制”的組織形式

在“河長制”的組織體系建設方面，通常的做法是把區域與流域結合起來。S市G區2017年7月全面推行河長制，設置行政河長和技術河長，技術河長由市河道部門擔任。全區29條重要河湖落實區、街道兩級雙河長，每名區級河長安排一名河道主官協助河長工作。區級成立全面深化河長制改革工作領導小組，設置河長制辦公室，辦公室為常設機構，承擔全區河長制工作日常事務。

2.“河長制”的決策制度

S市G區全面深化河長制改革，形成“一龍牽頭治水，各部門配合協作”的綜合治理格局。S市G區推行“一河一策”行動計劃，2017年7月開始對區級以及街道級河道進行“一河一檔”的摸排工作，對每條河流的具體問題進行具體分析，對每條河流進行分段監控、分段管理、分段考核、分段問責。區級對S市境內23條區級河按照規劃藍本匯總制定了“一河一策”行動計劃書，并對23條河流的“一河一策”進一步細化，形成了分年度實施方案。

3.“河長制”的運行機制

菲利普斯（Phillips）認為橫向治理是通過內部相互依賴性而不是權力關系進行合作；通過談判而不是控制進行合作；通過推動而不是管理開展合作。〔1〕河流治理的復雜性決定了“河長制”的推進需要跨部門協同推進。在S市G區“河長制”的探索中，部門的職能分工通過多次會議的研討，最終得到一定程度的確立。

（三）S市G區河道治理的困境

由于前期城市河道治理常態化不夠，從八個維度檢查河道治理中存在的問題，“一河一策”河道治理行動計劃面臨嚴峻的挑戰，治理任重而道遠。根據所掌握的S市G區80多條河道的信息，認為河道治理目前還面臨如下困境：水污染防治情況復雜，污染問題仍然比較嚴重；水環境治理未形成穩定周期，沒有形成常態化治理工作機制；河道公共治理意識薄弱，宣傳力度不到位；水生態修復缺乏多樣性和精細性；水域岸線管理保護能力亟待提高；長效管護機制不成熟，責任主體混亂；執法監督不嚴，流于形式；水文化弘揚與水文化資源利用效率低。

二、城市河道治理困境產生的原因

雖然S市G區河道治理只是全國河道治理的縮影，從以上的案例分析可以看出城市河道治理主要是政府行為，“河長制”缺乏社會性，河長制雖然完成了對行政權力系統內部動員，但是對社會力量的調動不足。

（一）各級政府河道治理制度不健全

“哈耶克認為，良好的制度、利益共享的規則和原則，可以有效引導人們最佳第運用智慧，從而可以有效引導有益于社會目標的實現。”〔2〕政府在河道治理中是不可或缺的，并在河道治理中起著決定性的作用，政府在城市河道治理中應承擔制度責任、監管責任、財政責任和社會資源整合責任。但是在實際中，政府的存在相關制度建設不夠完善，對水污染等行為監管機制不成熟等問題。

1.相關法律法規的缺失

近年，由于《國家水污染防治計劃》等一系列文件的發布，省市級政府在治理水污染問題時有了可以遵循的規章制度，治理的效率和速度都有了質的變化。但由于我國水污染防治仍處于起步狀態，很多涉及到更為精細化、專業化的知識領域仍趨于空白，法律法規亟待更為詳細的制定方案。

2.執法監督力度仍有待加強

為保證水污染治理的有效性，要發揮市場監管和政府調控的雙重作用。市場監管尚未到位，市場長效監管機制還未完善，執法責任制、責任追究制未得到全面落實，致使一些地方存在監管“盲區”和“死角”，河道兩邊傾倒廢水、堆放垃圾等現象仍有不同程度的存在。同時，上級對下級監督檢查的力度不夠，致使一些單位的制度執行不嚴格，制度的監督約束作用還沒有完全發揮，造成了實踐與預期相悖的結果。

3.部分政府工作官員職業道德觀存在偏差

職業道德觀的正確與否直接影響著從事該職業的人員的方法論亦即具體行為表現，根據調查結果，發現很多官員存在此類問題。在調查水域沿線主要問題，制定針對性解決對策的過程中，我們發現有些官員在對于制定防治預期的問題上處于十分搖擺的狀態。一部分官員由于擔心政績考核不達標、資金投入過大不利于對其他行業的投入，因而選擇放棄水污染治理100%達標來保證考評的通過率。倘若部分官員要將功利性的觀點代入到河道治理的過程中，將河道治理看作是提升政績的絆腳石，那么水污染的問題在今后相當長一段時間內都無法得到有效根治，而是會形成“先污染，后治理；再污染，再治理”的惡性循環。

4.基礎設施建設資金落實不到位

基礎設施的建設作為保護水域岸線保護的物質前提，在整個河流治理的過程中有著不可替代的作用。可以說，河流沿線相當大一部分的排污口規劃的不合理，護欄損壞未能及時修繕的情況，在很大程度上是由于基礎設施建設資金不到位引起的。由于政府未能將河流周邊的基礎設施建設擺在一個正確的位置上，致使在進行城市規劃時資金配備不夠合理，有關建筑材料的購買一直處于擱置狀態，河流周邊設施不能得到及時的更新和維護，造成了很大的安全隱患，對河流的排污能力也產生了不必要的限制。

（二）企業社會責任缺失

利益驅動導致某些企業社會責任喪失，環境保護責任意識不高，內部監管力度不夠，創新精神與實踐精神沒有充分發掘等。

社會公共道德意識薄弱。許多企業為盲目追求利益最大化，忽視道德建設，對自身追求經濟發展過程中造成的環境破環不管不顧。企業內部對排污標準要求低、監管制度不完善，極易影響底下員工對待社會公共道德的態度。

缺乏創新科研意識。生產過程中產生的廢水、廢棄物處理成本高，許多企業固守先污染后治理甚至是先污染不治理的觀念，忽視從節能減排出發，加大資金投入進行科研創新，提高企業生產、治污技術做好環保。

（三）社會成員公共參與意識有待進一步加強

個人主體地位不明確，主人翁意識不強，沒有充分行使政治參與和民主監督權利，環保公益行為缺乏踐行能力。

1.社會公共道德意識薄弱

我國居民生活垃圾數量大且利用率低，許多居民甚至會將生活垃圾、廢水等直接傾倒至河湖中，其中攜帶的有機物含量極高，對水環境造成嚴重污染。

2.參與政治生活積極性低

許多公民不清楚自身享有的建議權和監督權，對政府開展的重大水污染事件調查及環保執法行動漠不關心，對企業單位非法排放廢水、廢棄物的行為不聞不問，不積極參加政府等舉辦的水污染防治等相關的聽證會、網絡征集等活動。

3.踐行環保行動能力低

絕大多數公民有較強的環保意識，但其環保行為遠遠落后于其環保意識，沒有將節水潔水等環保意識付諸實際行動；還有許多公民在環保行動過程中，稍遇瓶頸困難，就放棄堅持，導致環保行動未達到理想效果。

三、城市河道治理困境的對策

“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”〔3〕對照河道治理目標與任務，圍繞目前河道治理過程中面臨的困境，政府、企業、社會公眾發揮各自優勢，探索一條綜合治理道路是實現治理目標的有效措施。

（一）發揮政府主導作用，加強河道治理制度建設

霍布斯是最早面對集體行動困境的思想家之一，他對人類如何走出利己狀態所設計的經典方案是：第三方強制行動。權威的強制力對于走出集體困境進行合作具有重要作用。因此在河道治理中發揮政府主導作用，以公共權力為后盾，迫使追求效用最大化的個人或追求利潤最大化的企業偏離他們追求的消費或生產模式，組織或限制個人行為，以達到河道治理的最優效果。

首先，健全水污染防治的法律與制度。加強法律法規意識，完善制度建設，完善各省、市、地區法律法規，對水污染行為嚴厲查處，做到有法可依，有法必依。在立法上加大行政和刑事處罰力度，形成法律威懾力。

其次，建立科學的責任追究和聯合執法監測制度。應當樹立科學的政績觀，建立一套涵蓋了綠色GDP指標的科學、規范、可量化的責任追究體系，以沿線流域的發展程度為考核基礎，建立環保工作問責制。加大巡查監管力度，建立常態化的聯動執法機制，實現區域間、部門間綜合執法；加快執法大隊隊伍能力建設，合理配置執法力量，加強執法培訓與考核。

最后，深化財政體制改革。一方面，河道治理需要相應的財政投入，就目前來說，各地政府乃至中央政府開始加大對環保的資金投入，國家財政預算中把環保經費開支作為單列項目，保證財政上有力的支持。另一方面，政府鼓勵企業和非政府組織投入環保事業，促進產業結構轉型升級，依法淘汰落后產能。

（二）發揮企業主體作用，提高企業的社會責任意識與擔當能力

1.通過市場途徑，解決河道治理問題。“在明確的產權制度下，可通過市場機制解決環境污染問題。”〔4〕這一思想源于科斯理論。企業協同治理是通過市場手段來達到河道治理，企業或其他非政府部門在市場規律作用下進行合作體的構建與運作，根據價值規律和合作章程進行合理的利益分配，逐步地發揮出其在水污染治理中的作用。

2.發展綠色產業，提高環保意識。在政府引導下，積極發展綠色環保行業，加大科技投入力度，切斷水環境污染的源頭。建立和完善水定價機制，使水價能夠反映水供給成本；明確水資源產權，允許水權交易，通過水權交易來調劑和推動節約用水；完善排污權交易機制，建立統一的交易原則和交易規范指導實踐，為水資源交易提供規則。

3.加強設備更新，提高企業的社會效能。企業踐行社會責任必須由內而外，即有內在自覺的需求，而后落實在行動中。企業的利益不是單純依靠企業自身的力量，它需要得到全社會的支持。同樣，企業的發展也必須為了社會的需要，滿足社會的需要。因此，企業承擔社會責任，提高社會

（三）加強公共道德建設，鼓勵公眾參與

1.構建全民行動格局。積極參與社會建設，履行保護環境的義務，公眾參與和社會監督是流域綜合治理的必要補充，是推動河道治理的重要力量。公眾參與既可以降低環境執法的成本，提高環境監管力度，也可以對各級政府形成有力的制約，同時可以緩解公眾輿論對環保的壓力。

2.提高公民公共意識。學校是培養人的專門機構，也是公民教育的理想場所。水污染治理，環境保護需要年輕一代的努力。學校還要發揮其理論優勢，將水污染防治、水環境保護等知識帶進社區、企業及其其他機構，實現水環境保護知識普及化、大眾化；提高學科專業水平，為水污染防治建言獻策，積極參與科研創新，為提高污水處理技術的研發作出貢獻。

3.加強社會監督。公民可以通過以下途徑進行監督：1）積極參與重要環保執法行動和重大水污染事件調查，踴躍舉報不法行為，利用新聞媒體公開曝光環境違法典型案件。2）通過參與公開聽證、網絡征集等，積極發表對重大決策和建設項目的意見，積極推行環境公益訴訟。3）設立熱線電話，建立流域污染投訴處理機制。

我國正處于經濟發展的轉型時期，如何實現經濟增長與提高綠色GDP平衡發展，仍然任重道遠。城市河道治理是一項綜合性治理的系統工程，目前我國河道治理主要是由政府推動的，但是在今后的河道治理中應重視企業、社會組織和社會公眾參與治理的合法性，各主體之間良性互動、合作治理，形成多元主體共同參與的綜合治理模式。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕霍小光，張曉松.全面深化改革大潮正起—以習近平同志為總書記的黨中央推進全面深化改革述評〔N〕.人民日報，2014-09-05.

〔2〕哈耶克.自由秩序原理（上）〔M〕.北京：北京三聯書店，1997：156.

〔3〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2000.

〔4〕楊宏山.構建政府主導型水環境綜合治理機制——以云南滇池治理為例〔J〕.中國行政管理，2012，（03）：13-16.

〔責任編輯：張 港〕