“碳關稅”合法性分析——基于 WTO 對相關貿易與環境爭端處理

文/姜妍廷

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“碳關稅”合法性分析——基于 WTO 對相關貿易與環境爭端處理

文/姜妍廷

上海大學經濟學院

碳關稅是國際貿易與氣候變化領域的一個熱點問題,各國政府和學者探討的焦點之一是碳關稅的征收是否具有合法性,特別是是否符合 GATT 第 20 條的規定,碳關稅究竟是新的綠色貿易壁壘,還是 WTO 保護環境豁免,暫時也還沒有明確的定論。發達國家征收碳關稅針對的不是產品的質量與性能,而是產品的加工過程和生產方法,即 NPR-PPM。本文對 WTO 時期與 NPR-PPM 有關的貿易與環境爭端及根據 GATT 第 20 條進行的處理進行了分析,探討專家組和上訴機構對 WTO 成員方基于 NPR-PPM 采取貿易限制措施的態度和對 GATT 第 20 條的解釋的演變,在此基礎上分析碳關稅是否符合 WTO 規則,特別是 GATT 第 20 條的規定,以及對我國未來發展有哪些啟示意義。

碳關稅；NPR-PPM；GATT第20條

1 碳關稅概念

碳關稅是指對未采取相應溫室氣體減排措施的國家進口的能源密集型和碳密集型產品所征收的二氧化碳排放稅。這一概念最早是在2006年由法國總統希拉克提出的,其目的是針對未遵守《京都議定書》的國家的進口產品課征進口稅,以避免歐盟在實行碳排放機制后遭受不公平競爭,但最終因一些國家的反對沒能付諸實施。

2 碳關稅與WTO規則

從“碳關稅”的定義可以看出,歐美等發達國家不再只是重視對產品的“終端控制”,更傾向于“從搖籃到墳墓”的全程監控。這就涉及到了所謂的PPM標準,它是針對產品的加工和生產過程所制定出來的一種特定的環境標準,目的在于控制產品的生產過程和生產方法,使其符合特定的環境標準。

世界貿易組織的核心原則之一是非歧視原則,主要包括最惠國待遇原則和國民待遇原則。一般情況下成員方之間的貿易活動是不能違背這些原則的。但是《1994年關稅與貿易總協定》(GATT1994)前言明確表示“可持續性發展”為其根本宗旨之一,同時亦通過具體條款如GATT第20條“一般性豁免”允許成員國采取不加歧視的、非扭曲貿易的手段促成包括環境保護在內的各項社會目標的實現。因此,具體到可適用于碳關稅問題的WTO規則,除了GATT前言中致力于環境保護和可持續發展的整體目標,更能發揮根本性影響的是GATT第20條(b)、(g)兩款涉及環境保護的豁免規定。

蝦與海龜案

1.案件簡介

海龜是一種高度遷徙的物種,它們經常受到人類直接(剝削其肉、殼和蛋)或間接(在捕魚時的意外捕獲、破壞棲息地和海洋污染等)的影響。1973年,美國《瀕危物種法》將5種海龜列為瀕危物種,禁止在美國境內、領海和公海捕撈。根據該法,美國要求漁民在捕蝦時使用“海龜隔離裝置”(TED)。1989年,美國修訂了該保護法,增加了第609條,禁止利用可能嚴重影響海龜的技術捕撈的蝦進入美國,除非捕撈國可以被證實擁有捕撈海龜的管制規劃,其意外捕撈比例與美國相當,或其捕撈環境沒有對海龜造成威脅。

1996年10月,印度、馬來西亞、巴基斯坦和泰國向WTO爭端解決機制提出申訴,認為美國對蝦及蝦制品的進口禁令違反了GATT第1條、第3條和第11條,上述4國還認為,美國不能僅因為加工或生產方法(NPR-PPM)不同就對來自不同締約國實質相同或類似的進口產品實施差別待遇。美國辯稱其措施可以被第20條(b)款和(g)款證明為合法,因為TED的使用既是保護動植物生命或健康的必需的措施,又是平等適用國內國際的生產消費的實施方式。專家組和上訴機構的報告于1998年11月6日獲得通過。

2.專家組及上訴機構對NPR-PPM的處理

本案中,美國只對專家組報告中有關第20條的裁定提起了上訴,因此以下主要討論專家組和上訴機構對第20條的處理意見。

(1)專家組的意見。本案爭議的焦點是美國的限制措施是否符合GATT第20條環境例外條款,特別是(g)款和序言的規定。專家組的審查順序和之前不一樣,是先對序言進行審查,再審查是否符合各條款的具體規定。專家組在綜合考察了GATT第20條序言、WTO的目的和宗旨以及GATT時期的金槍魚案例后,認為美國對未經認證國家的蝦及蝦制品實施進口限制,而經過認證的國家可以不受約束,對情形相同的國家構成了任意的或不合理的歧視。

(2)上訴機構的意見。上訴機構推翻了專家組的關于先審查序言再分析具體條款的裁定,并就第20條(g)款的適用和序言進行了分析。

上訴機構認為根據第20條來判斷爭議措施的合法性時應分兩步:首先,審查第20條各具體條款,判斷爭議措施能否獲得臨時正當性;其次,再分析該措施是否符合第20條序言的要求。這一嚴格而非任意的解釋順序是第20條規定的“根本架構和邏輯”的必然折射,顛倒次序會產生不同的結果。上訴機構認為第20條各項規定是對GATT各實體規則義務的有限制的和有條件的例外。專家組認為美國采取的單邊措施構成了序言中任意的或不合理的歧視,不能被第20條序言證明為合法。這種把序言設置在第20條各具體條款之前,否定了成員援引例外的權利,是不合理的。

接下來,上訴機構依據第20條(g)款對美國609條款所采取的進口禁令進行了分析。要符合(g)款,需要滿足3個條件:一是該措施的目的是否為了“保護可用盡的自然資源”;二是該措施是否是與保護可用盡的自然資源“有關的”或“與限制國內生產和消費一同實施”;三是該措施是否滿足序言的要求。

依據該措施符合第20條(g)款的豁免,上訴機構又根據第20條序言對美國609條款進行了審查。同樣,在考察是否滿足序言的要求時應考慮該措施不在情形相同的國家構成任意或不合理的歧視手段或構成對國際貿易的變相限制。上訴機構認為美國在實施進口禁令時沒有考慮其他國家的具體情況,為達到其保護海龜的目標而要求其他國家采取與本國境內實質相同的計劃,這種做法是不被接受的。

上訴機構在報告最后闡述:“我們沒有認定環境保護對WTO成員不重要,顯然它很重要;我們沒有認定WTO的成員沒有制定保護諸如海龜等瀕危物種有效措施的權利,顯然他們能夠,并應該有這樣的權利;我們沒有認定主權國家不能通過雙邊或多邊以保護環境,顯然他們不僅應該而且要立即去做。”本案的處理對日后相似案件有重大影響力,即WTO允許成員方在通過多邊談判解決環境問題未果的情況下,采取必要措施(包括單邊措施)來保護環境。但此觀點遭到了申訴方的反對,他們認為本案的裁決實際上允許成員方基于不同的產品生產過程和生產方法(NPR-PPM)對進口產品進行限制,會破壞WTO成員方的權利義務平衡,甚至會造成貿易保護主義的泛濫。

3 結論與展望

結合上文提到的典型案例,我們可以總結出以下幾點。

第一,在WTO爭端解決的實踐中,專家組一般偏向于貿易,而上訴機構則在貿易與環境之間進行一種微妙的平衡,但如何尋找環境與貿易兩者之間的平衡線仍要個案分析,仍沒有定律可循。當然,個案固然重要,但根據時間順序,將DSB有關環境的典型案例進行縱向的比較分析,我們可以發現WTO立場似乎在逐漸演變。在GATT時期,GATT更加倡導平等自由貿易,堅持“貿易優先”原則。與NPR-PPM標準有關的2個金槍魚案例的專家組報告都強調,基于NPR-PPM標準而采取的貿易限制措施不符合GATT的有關規定,也不能被第20條證明為合法。根據時間先后進行對比很容易看出,WTO爭端解決機制的立場正在發生微妙的變化,從一味的禁止基于NPR-PPM標準而采取的貿易限制措施到逐漸傾向于自由貿易與環境保護的平衡。

第二,專家組向貿易傾斜有其背后的原因。專家小組由貿易專家組成,這與WTO的初衷、本質是密不可分的,只要WTO還是世界貿易組織,就不應該期待它同等對待環境和貿易,只能要求它在維護自由貿易的基礎上,再關注環境的可持續發展。然而,WTO在這些“綠色稅收”、“綠色措施”問題上的態度演變七十對政策制定者來說就是一個暗示——WTO并不會允許自己的貿易規則被用作抵抗氣候變化立法的反對者的萬能借口。事實上,在氣候變化和WTO規則潛在聯系的問題上,WTO官方網站以醒目的方式表達了立場:只要有心尊重WTO一些精心設計的條件,為實現某些政策目標而實施的貿易限制是必要的。

[1]李曉玲,陳雨松,“碳關稅”與WTO 規則相符性研究[J],國際經濟合作,2010(3).

[2]楊芳,低碳經濟時代碳關稅合法性問題研究[J],法治論壇,2010(4).

[3]何娟,碳關稅:新的綠色貿易壁壘抑或WTO環境保護豁免[J],世界貿易組織動態與研究,2010(3).

[4]鄭雪嬌,碳關稅:綠色貿易壁壘舊瓶裝新酒[J],經濟論壇,2010(9).

[5]李響,“碳關稅”合法性分析及中國的對策[D],外交學院碩士論文,2008.