旅游綜合執法體制機制研究——以棗莊市為例

文/李夢

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旅游綜合執法體制機制研究——以棗莊市為例

文/李夢

棗莊市旅游和服務業發展委員會

隨著全域旅游時代的到來，人們對于旅游的需求日益旺盛，旅游不僅僅涉及一個行業，往往還涉及交通、文化、住建等等多個部門。因此，政府如何轉變管理思維，如何發揮旅游綜合監管合力變得更加迫切。此文在棗莊市旅游執法體制現狀的基礎上，充分分析旅游綜合模式的特點，從而針對如何加強旅游綜合執法，提升旅游服務質量提出建設性的意見和建議。

棗莊；旅游綜合執法；體制；建議

1 棗莊旅游綜合執法體制現狀

1.1 主要模式

（1）“旅游主管部門+綜合行政執法部門”相互配合執法模式。這類綜合執法模式的特征是旅游主管部門和綜合行政執法部門都是獨立的政府職能部門，各自分開辦公，并在各自的職責權限范圍內各自行使自己的職權。旅游主管部門負責日常監管，綜合行政執法部門行使旅游行政處罰權。綜合行政執法部門不僅涵蓋旅游執法職能，更承載如物價、文化等部門執法職能。比如，棗莊滕州市，作為全國綜合行政執法體制改革試點城市之一，2016年組建滕州市綜合行政執法局，將旅游行政執法大隊按照“編隨事調、人隨編走”的原則，職責、機構全部并入綜合行政執法局。再比如，薛城區,2017年底成立由16個部門組成的綜合行政執法局，按照相對集中行政處罰權有關要求，旅游行政處罰權劃入區綜合行政執法局。

（2）聯合執法性質的綜合執法模式。這類綜合執法具有聯合執法、非常態化的性質，其特征是沒有固定的組織機構和人員，僅僅通過文件形式規定了牽頭部門和組成部門，可以在較短時間內組織成立旅游聯合執法隊伍。通常是在旅游黃金周或重大節假日期間，旅游主管部門與臨時從旅游相關職能部門如物價、工商、衛生等抽調的人員組成聯合執法檢查組對旅游市場進行監督管理。在做出具體行政處罰時，名義機關依然是法律規定的各個行政部門。比如，棗莊市旅服委于每個重大節假日之前，都會聯合物價、工商、公安等部門開展聯合執法大檢查。并于2016年12月以市政府名義正式下發《棗莊市人民政府辦公室關于加強旅游市場綜合監管工作的實施意見》，明確政府相關部門責任清單，從制度層面破解旅游管理領域多頭執法、交叉執法、執法效率低下等問題。

（3）“1+N”模式。這類模式把旅游執法“旅游+”效應最大化。“1”即旅游，旅游+警察即旅游警察，旅游+法院即旅游巡回法庭。“1+N”模式是抽調旅游主管部門和其他主管部門人員組成，現場進行解決旅游糾紛和進行旅游執法等活動。該類機制是常設機構，有固定人員和場所。但是，工作人員還是隸屬于原單位。比如，山亭區于2016年5月，成立了全省首支旅游警察大隊——棗莊市公安局山亭分局旅游警察大隊，實現了行政執法、治安處罰和刑事執法的統一。2017年5月，棗莊市山亭區人民法院旅游巡回法庭掛牌成立。臺兒莊區于2016年上半年先后設立了旅游警察、旅游市場監督管理分局、旅游巡回法庭和人民調解委員會。

（4）政府主導的綜合監管模式。該類監管模式其實是聯合執法的創新模式。往往由地方政府主要領導任組長，更有利于統籌協調和指揮執法活動。與聯合執法性質的執法機制最大的不同就是該機制有固定的場所、固定的人員，具有常態化的特點。比如我市臺兒莊區在全市首創全域旅游市場秩序綜合治理委員會。該委員會由臺兒莊區委組織部、宣傳部、政法委（綜治辦）、公安、旅服、交通等31家區直單位和鎮（街）為成員，臺兒莊區委副書記、政法委書記任組長。全域旅游市場秩序綜合治理委員會的設立，使旅游執法由“單一執法”轉變為“部門聯合”，由“部門執法”轉變為“黨政統籌”，形成了“黨政統籌、部門聯動、統籌力量、聯合執法、齊抓共管”的良好局面。

2 存在的問題

2.1旅游主管部門與綜合執法部門的工作關系尚未理順。有些旅游主管部門主觀上認為，監督處罰權已經轉到綜合執法機構，從而放松了日常監管，混淆日常管理和行政執法的性質。比如滕州市旅服局，認為旅游執法大隊的人、編、權已經完全劃歸到滕州綜合行政執法局，所以旅服局已經沒有執法權，更沒有處罰權，從而放松了對旅游市場的日常監管，容易造成與綜合執法部門推諉扯皮的現象。

2.2旅游主管部門與綜合執法部門配合機制不完善。旅游主管部門與綜合執法機構職責厘不清，相互之間互相推諉，勢必造成信息溝通不暢、案件移交不順、相互配合不協調等問題，影響案件調查和執法效率。

2.3聯合執法機制形式大于內容。比如政府主導的聯合執法機制，由于聯合執法的個別參與部門重視程度不夠，再加上成員單位隸屬于不同部門，彼此間沒有行政隸屬關系，給組織協調造成了很大難度，往往會形成“綜而不合、合而不力”的局面。

2.4綜合行政執法職責偏多，執法力量薄弱。綜合行政執法部門綜合行政執法部門不僅對應旅游主管部門，更要對應其他職能部門，因此工作量較大，再加上執法力量薄弱，對于各項專項執法明顯感覺“力不從心”。

3 完善旅游綜合執法的對策和建議

3.1合理界定旅游主管部門和綜合執法部門的職責范圍。要以法律法規等形式明確旅游綜合執法各部門職責，并對職責權限公開公示。在完善相關法律法規的基礎上，明確各部門的職責權限、執法依據、執法范圍，強化各部門之間的協調與配合，完善旅游主管部門與綜合執法部門間各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的工作機制。

3.2建立健全旅游主管部門與綜合執法協作機制。建議在實際工作中，一是要加強旅游執法的統一領導和工作協調，建立以政府為主導的旅游執法聯席會議制度，定期研究旅游執法中的問題，及時協調解決執法中的問題；二是要建立常態化的執法協調機制、行政協助機制以及暢通的信息共享、案情通報、案件移送渠道，努力實現執法工作的無縫銜接。

3.3加強對旅游綜合執法的監督，依法行政。旅游執法監督部門要嚴格對旅游行政執法行為進行事前監督、事中監督、事后監督。要根據國家要求，推進“放管服”改革，推行“雙隨機一公開”監管，嚴格落實行政執法公示、執法全過程全記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”。

[1]胡撫生: 旅游綜合執法的發展及體制機制研究.旅游經濟，2012.

[2]鄭洪建:榮成市綜合行政執法體制改革的探索與思考. 機構與行政，2017.

[3]張補宏，董彩娟：關于健全我國旅游行政執法體系的若干思考.華南理工大學學報，2015年4月第17卷第2期