土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益保障分析

文/劉博

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土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的權(quán)益保障分析

文/劉博

上海大學(xué)

1 土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益保障問題現(xiàn)狀分析

1.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，需要土地流轉(zhuǎn)

我國的土地資源的總量是有限的，城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地二者之間是此消彼長的。工業(yè)要發(fā)展，城市化要繼續(xù)進(jìn)行，就必然面臨著征用農(nóng)地的問題，進(jìn)而衍生出失地農(nóng)民群體，因此對我國農(nóng)民的有關(guān)土地的權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行研究是現(xiàn)代化進(jìn)程中不可逾越的問題。相比于西方發(fā)達(dá)國家，我國工業(yè)化的步伐較快，解決深層次社會(huì)矛盾的體制機(jī)制不足，也沒有給予足夠的時(shí)間吸納失地農(nóng)民，因此農(nóng)民失去土地后安置問題的矛盾越來越突出。

城鎮(zhèn)化建設(shè)對農(nóng)村土地的征用，將農(nóng)村農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用土地，城市土地使用者取得土地使用權(quán)后獲得超額利潤，但由于我國集體產(chǎn)權(quán)的不明確，很大部分補(bǔ)償款沒有落實(shí)到農(nóng)民手里。農(nóng)民失去了賴以生存的基礎(chǔ)——土地，而針對農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項(xiàng)基本社會(huì)保障尚屬起步階段，覆蓋率處于低水平。現(xiàn)在的安置方式又多為貨幣安置，“一次性買斷”行為，這對失地農(nóng)民非常不公平，因?yàn)樨泿虐仓弥皇菍r(nóng)民的最低生活安排，沒有解決農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)問題，缺乏起碼的最低生活保障。

1.2 河南省土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益問題的研究現(xiàn)狀

目前國內(nèi)學(xué)者對河南省農(nóng)民權(quán)益的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：農(nóng)民失去土地后生活現(xiàn)狀、農(nóng)民失地的補(bǔ)償和安置、農(nóng)民實(shí)地后的社會(huì)保障問題、農(nóng)民由失地引起的權(quán)益受損原因、失地農(nóng)民市民化等。這類研究主要采用的是調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的方法，但是一般調(diào)查都具有明顯的局限性，比較具有參考價(jià)值的實(shí)證研究的確比較匱乏，即使是國家課題項(xiàng)目，調(diào)查的樣本的規(guī)模也只有不到一千人，所以相對來說，其代表性和參考價(jià)值就非常有限了，對失地農(nóng)民現(xiàn)狀的把握和分析不夠到位、深刻，得出的結(jié)論實(shí)用性不強(qiáng)。土地流轉(zhuǎn)流通的過程中農(nóng)民失去土地引起的權(quán)益保障問題是一個(gè)社會(huì)性問題，其關(guān)乎到政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等各方面，但目前的研究視角都比較單一，從宏觀層面上進(jìn)行的研究更少。

2 失地農(nóng)民權(quán)益保障問題的解決對策分析

2.1 明確土地所有權(quán)，保障農(nóng)民的受益權(quán)

明確土地是農(nóng)民神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)。土地是農(nóng)民生存之本，城市化進(jìn)程中絕對不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)。因此，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中，應(yīng)改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政征地方式，盡可能用市場機(jī)制來解決。作為與土地最密切的群體一農(nóng)民，必須直接參與土地交易全過程，這樣才能有效地克服征地過程中“尋租，發(fā)生保證農(nóng)民對土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分的尊重，利益得到有效保障。

2.2 規(guī)范土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)獲得賠償

應(yīng)該以被征地所承載農(nóng)民安置的實(shí)際社會(huì)成本為依據(jù)制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府應(yīng)該設(shè)計(jì)合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，征地補(bǔ)償費(fèi)即便不能做到對失地農(nóng)民損失的“全額賠償”，至少應(yīng)該保證及時(shí)足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用。征地的補(bǔ)償安置費(fèi)用既不能按照土地原用途來測算，也不能完全按照土地未來用途來測算，而是按照被征地的土地價(jià)格確定的。而土地價(jià)格則是按照被征地所承載農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)安置成本來確定的。對非征地而言，其價(jià)格則應(yīng)該按照土地的產(chǎn)出率和承載能力來確定。現(xiàn)實(shí)中，土地價(jià)格的確定應(yīng)該是一個(gè)完全市場化的行為過程，應(yīng)該是一個(gè)“以人為本”和“以民為本”的實(shí)踐活動(dòng)。換言之，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該“以民為本”，即主要應(yīng)該以被征地所承載農(nóng)民安置的實(shí)際社會(huì)成本來確定，而不是以土地用途來確定。

2.3 規(guī)范公共權(quán)力，優(yōu)化政府行為

失地農(nóng)民本身素質(zhì)偏低，在勞動(dòng)力市場競爭中處于劣勢地位，受教育程度一般偏低，沒有能接受新技術(shù)的應(yīng)用，他們?nèi)狈Ω鞣N培訓(xùn)，甚至沒有接受過培訓(xùn)。他們社會(huì)資本薄弱，沒有足夠的資金用來獲取外界的最新信息，這就影響了就業(yè)信息的獲取。另外城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足勞動(dòng)力就業(yè)的需求，憑空多出的失地農(nóng)民的就業(yè)需求更是無從滿足。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，對失地農(nóng)民貨幣化安置只能解決他們的眼前問題，難以從長遠(yuǎn)的角度化解他們的生計(jì)危機(jī)，有制度因素，也有人的主觀原因。作為土地制度的重要組成部分, 征地制度不僅承擔(dān)著為社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)提供土地的職能, 而且還發(fā)揮著協(xié)調(diào)土地權(quán)利各方利益關(guān)系的重要作用。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中國征地制度內(nèi)生的種種弊端引發(fā)出一系列尖銳矛盾, 嚴(yán)重影響制約著社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。征地制度改革目前已經(jīng)成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。征地補(bǔ)償是征地制度的核心和關(guān)鍵, 針對現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理性展開詳盡系統(tǒng)的分析是明確把握征地制度改革方向, 進(jìn)而提出具體改革措施的必要前提。

改革征用土地的收益分配機(jī)制，目前所采用的土地收益分配格局是政府拿大頭、集體拿中頭、失地農(nóng)民拿小頭，為了經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展和規(guī)范公共權(quán)利，樹立良好的公仆形象，應(yīng)該改為失地農(nóng)民拿中頭，切實(shí)維護(hù)好失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，對未來充滿信心，分享發(fā)展成果。另外政府應(yīng)該引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn),創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和統(tǒng)一規(guī)范的市場秩序，多向農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資，幫助失地農(nóng)民積累自己的財(cái)產(chǎn)，也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如政府可以讓失地農(nóng)民當(dāng)股東，按照“撤村不撤社，轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，土地變資產(chǎn)，資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”的總體思路，將集體經(jīng)濟(jì)共同共有的產(chǎn)權(quán)制度改革為社員按份共有的產(chǎn)權(quán)制度。

2.4 完善政府服務(wù)職能，確保公共服務(wù)到位

2.4.1妥善安置失地農(nóng)民

政府應(yīng)確立“以民為本”的政策思想，制定出土地政策應(yīng)切實(shí)考慮農(nóng)民群體的實(shí)際生活狀況，在不降低他們原有生活水平的條件下協(xié)商征地，甚至讓農(nóng)民因征地而提高生活水平。在此基礎(chǔ)上確立“就業(yè)優(yōu)先”的政策目標(biāo)，讓農(nóng)民就業(yè)有保障，不再為失去土地沒工作而成為無業(yè)流民，影響社會(huì)穩(wěn)定的大局。

2.4.2提高失業(yè)農(nóng)民技能素質(zhì)

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè),培育統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，制定相應(yīng)的就業(yè)扶持政策，對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)性就業(yè)，提供就業(yè)能力，廣開就業(yè)渠道，消除就業(yè)障礙.其中關(guān)鍵是，把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。對失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。對失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)是解決安置問題的長效之路。只有通過職業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的從業(yè)能力，并盡可能幫助農(nóng)民再就業(yè)，才能真正解決他們根本的發(fā)展問題。政府應(yīng)該根據(jù)失地農(nóng)民的不同情況，不斷拓展培訓(xùn)機(jī)制，多形式、多層次、多渠道提高各項(xiàng)技能，特別要根據(jù)市場的需要，有針對性地專項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè)技術(shù)素質(zhì)。同時(shí)，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，政府引導(dǎo)失地農(nóng)民成為創(chuàng)業(yè)主體，喚醒他們的創(chuàng)業(yè)意識，鼓勵(lì)他們發(fā)展以勞動(dòng)密集型為主的加工業(yè)，支持失地農(nóng)民開辦企業(yè)。針對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，政府應(yīng)在貸款、稅收等方面對失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。

2.4.3完善基本生活保障機(jī)制

實(shí)行最低生活保障機(jī)制，解決農(nóng)民的生存問題，消除對社會(huì)的不利影響，一是從科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，增強(qiáng)對失地農(nóng)民問題的認(rèn)識，二是消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制的制度性排斥，以土地?fù)Q社保，三是推進(jìn)征地的規(guī)范化、法制化。

2.4.4建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制

農(nóng)民在失去土地的同時(shí)也失去了附著在土地上的社會(huì)保障，造成農(nóng)民失去土地后生活的困境和生存的困難。在我國農(nóng)民社會(huì)保障制度建立和健全的過程中，國家是主要的實(shí)施主體，任何時(shí)候任何國家都是國家來保障失地農(nóng)民的利益；失地農(nóng)民要在國家的帶領(lǐng)下積極參加社會(huì)保障制度的建立和完善從而保障自己的權(quán)益。在農(nóng)民社會(huì)保障制度中，要全面保障農(nóng)民的基本權(quán)利，建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)福利和社會(huì)救助三方面的真正意義上的社會(huì)保障體系，要實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等等同城鎮(zhèn)市民同等的社會(huì)保障待遇。