財政補貼的競爭法審查及其改進

劉偉

摘 要：財政補貼是國家干預經濟的重要手段，能夠促進產業結構調整和轉型升級、平衡和加速地區間的經濟發展，但極易對市場公平競爭帶來消極影響，例如破壞市場結構、誤導市場行為、減損市場績效，等等。《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》對此予以重點關注，但缺乏全面性的制度構建。這方面，歐盟國家援助制度值得我們學習和借鑒。欲改進我國財政補貼的競爭法審查，必須落實公平競爭審查制度，堅持必要性原則、公平原則和透明度原則，同時要建立補貼評估機制、豁免機制、信息披露機制和異議機制，以規范財政補貼的實施，平衡財政補貼和競爭政策的沖突，確保市場競爭機制不被財政補貼所扭曲。

關鍵詞： 國家干預；財政補貼；公平競爭；競爭法

中圖分類號：D922.2文獻標識碼： A文章編號：1003-7217（2018）05-0148-07

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨和政府對市場公平競爭的關注超過以往任何一個時期。從具體的反壟斷大案要案查處、一系列反壟斷執法措施出臺，再到宏觀層面放松管制的政策導向以及公平競爭審查制度的建立，都強烈表明黨和政府希望通過公平合理的競爭機制推動經濟社會發展的堅定決心。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“加快完善社會主義市場經濟體制……實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰……清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法……”。這為我國公平競爭審查制度的實施指明了方向。而從另一個角度而言，構建公平競爭審查制度也是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想中“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”的具體措施，也是“深化依法治國實踐”的生動表現。以此為契機，國家發展改革委、財政部等五部門于2017年10月23日聯合出臺《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，對包含財政補貼在內的影響特定企業生產經營成本的國家優惠措施予以清理和規范，維護市場統一和公平競爭。由此可見，我國政府執法部門已經認識到大規模的財政補貼對市場公平競爭的負面影響，并逐步采取措施減少這種負面影響。本文擬以此為關注點，厘清財政補貼的正負面影響，并借鑒歐盟經驗，提出完善我國財政補貼競爭法審查的新思路。

二、“雙刃劍”效應：財政補貼的功能性考察

財政補貼是國家有意識地通過財政資金對特定的行業、企業和居民所進行的一種補助和救濟，它是國家為了實現其特定政治經濟目的而對經濟進行干預的重要形式。目前，各國財政補貼規模的日漸擴大已是不爭事實，這也為我們研究財政補貼的功能提供了認識基礎。

（一）財政補貼的正面功能

1.促進產業結構調整和轉型升級。

當政府動用財政資金對某個企業或行業進行補貼時，該企業或行業將會獲得巨大的發展資源。在各國對新興產業的支持及對落后產業的調整中，都可以看到國家財政補貼在其中所發揮的重要作用。目前，我國很多地區都在推動產業轉型升級，需要大量的資金來進行運作，這絕非一個企業或者一個行業自身實力能夠做到的。因此，通過國家的財政補貼來促進企業產業結構調整和轉型升級是十分必要的。例如，歐盟專門就關閉落后煤炭企業規定了補貼措施，其目的是彌補煤炭生產單位關閉所產生的特殊費用。我國政府為關閉落后小企業，促進產業結構調整和轉型升級，于2010年下發《中央財政關閉小企業補助資金管理辦法》，安排專項資金作為小企業關閉補貼。而在日本，財政補貼被視為是落實補充性產業政策的最重要手段，用以彌補市場失靈，促使經濟效益水平提高[1]。由此可見，各國無不重視通過財政補貼來推進產業結構調整和轉型升級。

2.平衡和加速地區間的經濟發展。

很多國家的地區之間因歷史、資源環境、地理位置等方面原因，經濟社會發展水平并非處于同一水平線上。地區間的發展不平衡問題不但制約了整個國民經濟的發展，也為一系列社會問題埋下了伏筆。因此，各國政府均寄希望通過財政補貼來解決該問題。當一個地區的經濟發展水平遠跟不上其他地區的發展水平時，國家通過有意識地補貼，刺激該地區擴大生產，并以此帶動該地區經濟的發展。在這方面最明顯的例子就是兩德合并后，德國政府對原民主德國落后地區所進行的財政支持。根據《歐盟運行條約》，德國政府的此種補貼可以獲得歐盟委員會國家援助審查的豁免，該條約第107條第2款第3項也因此被稱為“德國條款”。還有一些國家，奉行不均衡發展戰略，對一定地區實施大規模補貼，以加速其發展，再通過其先發優勢來帶動其他落后地區的經濟發展，從而實現整個國民經濟水平的提升，而我國正是奉行這一戰略的典型代表。

（二）財政補貼的負面影響

應該說，世界上本無一種完美無缺的制度，財政補貼制度同樣如此。它是克服市場失靈、穩定市場機制的靈丹妙藥，同時也是扭曲市場公平競爭的一劑毒藥。“國家的財政補貼可以人為地改變被補貼者的市場地位，例如有助于它們維護或者擴大市場份額，而且這種維護或者擴大市場份額是以其他同類企業得不到補貼為代價的，所以，國家的財政補貼對維護公平自由競爭的市場秩序有著非常不利的影響。”[2]過多過濫的財政補貼會給市場公平競爭帶來不利影響，主要體現在它會造成產品市場扭曲，導致分配效率低下，破壞市場經濟的分配和表現。也許政府補貼并不真正謀求破壞市場競爭，甚至是好意為之，但在客觀上可能會造成競爭機制的扭曲。具體而言，財政補貼對市場公平競爭的負面影響表現在以下三個方面：

1.財政補貼對市場結構的破壞。

眾所周知，財政補貼能夠改變商品的相對價格，而商品相對價格的變動能夠引起整個社會資源配置的變動。資源配置的變化，從另一個角度來說就是市場結構的變化。比利時Caroline Buts·Marc Jegers教授在對13000個獲得補貼的比利時企業進行研究后發現，固定資產補貼對企業市場份額有著重大而積極的關聯影響。同時，財政補貼實施和終止的決定，對現有公司的研發績效有影響，極易改變競爭的強度。即使是受到歐盟國家援助制度嚴格控制，一些措施的總金額仍然影響公司的市場份額[3]。

但是此種市場結構的變化并非基于正常的市場競爭而導致，而是由于財政補貼不正常地增強了受補貼企業的經濟實力而引起的連鎖反應。例如，我國曾在2003-2005年批準了六戶金融保險企業用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業所得稅納稅扣除額，致使這些企業納稅工資扣除額大大高于未實行這種辦法的企業，從而可以少繳企業所得稅。據測算，六戶企業僅2005年一年就因此少負擔所得稅60多億元①。此種計稅方式極大地增強了這六戶企業的經濟實力，使其有能力在市場上以更低廉的價格開展不公平的競爭。歐盟委員會一向認為，補貼有可能在增加或維持產品市場的市場力量方面產生扭曲效應。即使補貼不能直接增強市場力量，它也可以通過阻止現有競爭對手的擴張、誘導它們退出或阻止新競爭對手的進入來間接增強市場力量②。

2.財政補貼對市場行為的誤導。從微觀上來說，財政補貼對市場主體的行為有著不良影響。過多過濫的財政補貼會大大地增加市場主體的逆向選擇、過度冒險和尋租行為。

不計成本和不問目的的財政補貼會挫傷被補貼者通過改善生產經營來降低成本的積極性，放棄其他更為復雜和更有難度的增加企業收入的方法（如生產和銷售等），而將自己行為的動機和方式置于最大限度獲得財政補貼的角度，謀求能獲得更多財政補貼的一切可能性機會，使政府等公共機關的偏好替代私人主體的理性選擇。過多過濫的財政補貼還可能使潛在的受益者自滿或更傾向于冒險。在這種情況下，對該行業整體表現的長期影響可能是負面的③。另外，過多過濫而無明確法律依據的財政補貼極易產生尋租行為。由于財政補貼的權限掌握在政府部門手中，企業千方百計地想獲得或獲得更多的國家補貼，尋租的動機十分強烈，因此，財政補貼實施過程中的尋租行為難以避免，這將直接威脅市場經濟的公平性和透明性。根據有關學者的研究，與地方政府建立政治聯系的民營企業確實能夠獲得更多的財政補貼，更遑論各國有企業所獲得的巨額財政補貼；而且，在制度環境越差的地區，政治聯系的這種補貼獲取效應越強[4]。

3.財政補貼對市場績效的減損。

根據媒體調查報道，在2016年，上市公司共計獲得政府補助1260.04億元，比2015年的1194.47億元和2014年的924.04億元又有所增加。其中149家A股上市公司在政府的補助下才避免業績虧損。更有甚者，其中10家上市公司連續三年靠政府補助才避免虧損[5]。反之，一些常年在行業占據絕對壟斷地位的企業，仍能從國家獲得大量補貼。例如，據統計，中國石油和中國石化在2004-2013年共累計獲得政府補貼超過1250億元，其中在2008年分別一次性獲得政府補貼157億元和503.42億元！[6]故而有媒體指出，“很多政府補助資金流向了產能過剩行業；許多地方政府以各類名目發放政府補助后，并未對企業是否按照規定使用補助進行監管，也沒有把補助資金使用情況向社會公開。政府的補貼成了一筆糊涂賬。……這些補助對某些上市公司甚至起著決定性作用，直接關系到它是盈利還是虧損。”[7]

從上述報道可以看出，不受控制的大規模財政補貼對市場績效有著根本性的破壞。不論是明補還是暗補，均只能實現工業行業產出的增長，卻不能促進生產效率的提高[8]。有的企業每年能獲得數億甚至是數十億的巨額補貼，但仔細研究其年度審計報告就不難發現：若是扣除國家的巨額補貼，其利潤值將是負數。可見，補貼可能會阻止市場機制對最有效率的生產者進行獎勵，相反卻對效率低下的企業進行獎勵。這可能會導致那些原本能夠留在市場上的競爭對手被迫退出市場，或者永遠不會進入市場。同樣，補貼可以阻礙效率低下的公司離開市場，從效率更高的競爭對手那里獲得市場份額。如果沒有正確的目標，補貼可能因此支持低效率的企業，并導致市場中許多企業的運作明顯低于有效規模。從長遠來看，干預競爭的進入和退出過程可能會扼殺創新，降低全行業的生產率④。另外，我國的財政補貼重在強調社會效益，而忽視經濟效益[9]，具有明顯的政策導向性，那么，必然導致作為市場主體的企業會在實現社會效益的方面采取更多行動，用以獲得補貼。但作為企業來說，若不把經濟效益置于首要地位，那有違企業本質和市場經濟規律，由此帶來的結果就是整個市場績效的低下。

三、域外法制的經驗：歐盟競爭法控制下的財政補貼

（一）歐盟競爭法下的財政補貼控制概覽

在歐盟，競爭政策的主題除了規制競爭的私人限制外，還有一個突出特征就是根據《歐盟運行條約》第107至109條對包含財政補貼在內的國家援助進行控制。歐盟原則上禁止成員國通過國家資金給予某個企業或者某個生產部門優待與援助，因為這種優待與援助可能與歐盟統一大市場不相兼容。因此在歐盟，包含財政補貼在內的國家援助是被置于競爭法規則之中進行調整。

目前，根據《歐盟運行條約》第107條第1款的規定，歐盟委員會和歐盟法院確定了四項標準，用以界定成員國給予企業的優惠是否構成歐盟法上的國家援助：（1）轉移國家資金⑤；（2）賦予經濟優勢⑥；（3）措施具有選擇性⑦；（4）對競爭和貿易存在影響⑧。符合這四項標準的國家措施將被認定為國家援助。根據《歐盟運行條約》第108條，成員國政府在實施國家援助之前，須通知歐盟委員會，得到批準后方可實施，否則，歐盟委員會有權要求受補貼的企業將已獲得的援助及同期利息一并退還給政府，亦即所謂的“返還義務”。然而，這并不會導致對國家援助的全面禁止，因為《歐盟運行條約》第107條第2、3款列出了不屬于國家援助一般禁令的例外。此外，《歐盟運行條約》第108條第2款授權歐盟委員會根據成員國的要求，確定與《歐盟運行條約》相兼容的國家援助類型。

（二）國家援助審查的“兼容性”評估

2012年5月，歐盟啟動國家援助現代化計劃（SAM），強化對國家援助評估的經濟分析，確定了對成員國國家援助兼容性（Compatibility）評估的共同原則。只有在符合下列各項標準的情況下，委員會才可能對成員國的援助措施予以放行：（1）為共同利益確定的目標作出貢獻：擬議的國家援助措施必須符合歐盟共同利益目標；（2）國家干預的必要性：擬議的國家援助必須能夠改善市場無法自我實現的問題，例如糾正市場失靈和解決公平或凝聚力問題；（3）援助措施的適當性：擬議的援助措施必須是實現共同利益目標的適當政策工具，如果有其他對市場競爭損害更小的措施，則不得采取國家援助措施；（4）激勵效應：擬議的援助必須改變有關企業的行為，使其從事或不從事額外活動；（5）援助的比例：擬議的援助數額和強度必須限制在引起有關企業從事額外投資或活動所需的最低限度；（6）避免對成員國之間的競爭和貿易產生不應有的負面影響：擬議援助的積極影響必須大于消極影響，從而使該援助措施的總體平衡是積極的；（7）援助的透明度：委員會、成員國、企業和公眾，必須能夠方便地知悉相關援助措施的信息⑨。