改革開放40年中國工業(yè)生產(chǎn)能力研究

曹建海,郭 文

(1.中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,北京 100044;2.中國社會科學(xué)院研究生院,北京 102488)

改革開放初期，中國工業(yè)生產(chǎn)能力極為有限。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978年中國原煤產(chǎn)量僅為6.2億噸，天然氣產(chǎn)量為137.3億平方米，發(fā)電量為2 566億千瓦小時(shí)，粗鋼產(chǎn)量為0.3億噸，汽車產(chǎn)量為14.9萬輛。經(jīng)過40年的發(fā)展，很多產(chǎn)品生產(chǎn)從無到有、從小到大。2017年中國原煤產(chǎn)量增加了4.7倍，天然氣產(chǎn)量增加了9.8倍，發(fā)電量增加了24.3倍，粗鋼產(chǎn)量增加了25.2倍，汽車產(chǎn)量增加了193.6倍，其中汽車產(chǎn)量連續(xù)9年蟬聯(lián)世界第一位。此外，空調(diào)、冰箱、彩色電視機(jī)、洗衣機(jī)、微型計(jì)算機(jī)、平板電腦和智能手機(jī)等一大批家電通信產(chǎn)品的產(chǎn)量和產(chǎn)能均躍居世界第一位。

當(dāng)前中國大部分工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力處于世界首位，但與工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量相比，除了天然原油存在嚴(yán)重產(chǎn)能不足、需要從國外引進(jìn)因而產(chǎn)能利用率較高外，多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力存在利用不足問題。例如，2017年化肥產(chǎn)量為0.6億噸，而2016年產(chǎn)能就已經(jīng)達(dá)到1億噸，2017年產(chǎn)能利用率只有60.8%；2017年水泥產(chǎn)量為23.4億噸，產(chǎn)能為34.4億噸，產(chǎn)能利用率為68%；2017年粗鋼產(chǎn)量為8.3億噸，而2014年產(chǎn)能就已經(jīng)達(dá)到11.3億噸，經(jīng)過實(shí)施去產(chǎn)能政策2016年降為10.7億噸；2017年各類鋼材的產(chǎn)能利用率為70.9%。

考慮到電子信息技術(shù)在工業(yè)各行業(yè)的廣泛應(yīng)用，工業(yè)產(chǎn)成品在企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入中所占比重較小(2016年為3.5%)，因而當(dāng)前中國工業(yè)產(chǎn)能過剩狀況，主要反映了潛在工業(yè)品供給與市場需求(含外部需求)之間的過度供給關(guān)系。與國內(nèi)迫切需要的高技術(shù)產(chǎn)品的供不應(yīng)求相比，當(dāng)前中國的大部分工業(yè)品，特別是與基礎(chǔ)投資相關(guān)的產(chǎn)品，如鋼鐵、水泥、平板玻璃和電解鋁等，處于技術(shù)水平低下的產(chǎn)能過剩狀態(tài)。產(chǎn)能過剩所體現(xiàn)的在一些領(lǐng)域的資源過度配置，必然會導(dǎo)致在高端消費(fèi)品和服務(wù)以及高精尖技術(shù)裝備及零部件、原材料等領(lǐng)域的短缺，這是改革開放以來中國工業(yè)生產(chǎn)能力得以大幅度提升之后出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩與短缺并存的結(jié)構(gòu)性問題。

一、1978年以來工業(yè)生產(chǎn)能力由短缺到過剩的歷史演變

(一)商品短缺和供不應(yīng)求時(shí)期

20世紀(jì)70年代末，中國明顯處于科爾內(nèi)[1]描述的短缺經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。由于國內(nèi)資本嚴(yán)重不足，國家在計(jì)劃安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活方面，重建設(shè)而輕消費(fèi)，加之建設(shè)單位普遍存在的“投資饑渴癥”現(xiàn)象，致使重工業(yè)所生產(chǎn)的生產(chǎn)資料嚴(yán)重短缺；消費(fèi)品則因資本投入不足，加之技術(shù)水平低下，普遍處于憑票供應(yīng)的極度短缺狀態(tài)。短缺經(jīng)濟(jì)在工業(yè)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為輕重工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)，輕工業(yè)比重過低，一些人民生活必需的輕工業(yè)消費(fèi)品嚴(yán)重短缺。改革開放初期，經(jīng)過對輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，輕工業(yè)比重在1978—1982年上升了近8個(gè)百分點(diǎn)，輕重工業(yè)比重基本協(xié)調(diào)。

隨著輕工業(yè)等加工工業(yè)的快速發(fā)展，20世紀(jì)80年代中期中國面臨著基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與加工工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)問題，表現(xiàn)為能源供給日趨緊張，全國普遍出現(xiàn)缺煤、缺電的局面，原材料供求缺口日益擴(kuò)大，進(jìn)口依存度大幅度提高。1981—1985年中國電力超前系數(shù)只有0.4，電力工業(yè)不僅沒有超前發(fā)展，還落后于整個(gè)工業(yè)的發(fā)展。據(jù)估算，中國電力缺口在這段時(shí)期一直維持在25%左右，不少企業(yè)停三開四或停四開三，每年造成的直接工業(yè)產(chǎn)值損失近4 000億元。“七五”期間的后幾年，雖然裝機(jī)容量保持較大增長，但由于缺煤，已經(jīng)形成的生產(chǎn)能力不能投入運(yùn)行。1978—1988年原材料面臨全面短缺，如1978年中國進(jìn)口鋼材863.8萬噸，占國內(nèi)鋼材產(chǎn)量的1/3，并且保持直線上升態(tài)勢，“七五”期間的后幾年，中國每年進(jìn)口鋼材2 000萬噸左右，占國內(nèi)需求的1/4。化工原料、基礎(chǔ)元器件和有色金屬也嚴(yán)重短缺，不得不依賴進(jìn)口，在20多種大類進(jìn)口商品中，原材料占2/3。

(二)消費(fèi)品過剩和有效需求不足時(shí)期

經(jīng)過20世紀(jì)80年代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)告別了短缺經(jīng)濟(jì)，開始相對過剩的新時(shí)代。這一時(shí)期的過剩主要集中于輕工業(yè)和日用消費(fèi)品行業(yè)。例如，從1995年主要工業(yè)品產(chǎn)能利用率來看，中下游消費(fèi)品行業(yè)產(chǎn)能利用率低于60%，其中家電行業(yè)(如彩電、空調(diào)和洗衣機(jī)等)產(chǎn)能利用率不足50%，僅有手表和卷煙等少數(shù)行業(yè)產(chǎn)能利用率達(dá)到70%以上；相反，中上游鋼鐵、有色、建材和化工等行業(yè)產(chǎn)能利用率均超過70%。此外，從工業(yè)增長速度來看，1999年工業(yè)增速下滑，其中重工業(yè)比較穩(wěn)定，輕工業(yè)下降較為顯著；從工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來看，高新技術(shù)產(chǎn)品增長速度快，高達(dá)40%—100%，消費(fèi)品尤其是耐用消費(fèi)品下降顯著，大多數(shù)為負(fù)增長。

這一時(shí)期以需求約束為基本特征，面臨的最大問題是有效需求不足，主要表現(xiàn)為：工業(yè)生產(chǎn)能力大量閑置，當(dāng)時(shí)中國閑置的工業(yè)生產(chǎn)能力超過30%，而國外正常狀態(tài)下閑置生產(chǎn)能力不超過15%；產(chǎn)品積壓嚴(yán)重，如1998年全國積壓產(chǎn)品總值超過6 000億元，占當(dāng)年GDP的7.5%，而發(fā)達(dá)國家積壓產(chǎn)品總值占GDP的比重一般不超過1.5%；價(jià)格指數(shù)持續(xù)負(fù)增長，企業(yè)平均利潤率不斷下降，1993—1998年鋼鐵企業(yè)利潤率從每噸300元下降到幾乎為零，企業(yè)年均利潤率不足6%，低于當(dāng)時(shí)銀行貸款利率，制造業(yè)進(jìn)入微利時(shí)代。

(三)消費(fèi)品出口迅猛增長和重化工業(yè)品供銷兩旺時(shí)期

2001年底，中國加入世界貿(mào)易組織(WTO)，伴隨著國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和中國工業(yè)化進(jìn)程的加快，中國工業(yè)品出口額保持高速增長。按照聯(lián)合國《國際貿(mào)易分類標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，2002—2011年中國工業(yè)制成品出口額從2 970.6億美元增加到17 978.4億美元，年均增長率高達(dá)22.2%。其中受國際金融危機(jī)的沖擊，2009年中國工業(yè)制成品出口額負(fù)增長，年增長率同比下降15.8%。隨著中國工業(yè)制成品出口額的高速增長，其占出口貿(mào)易總額的比重越來越大。2002年工業(yè)制成品出口額占出口貿(mào)易總額的比重為91.2%，2011年這一比重提高到94.7%。

1998年以來中國推行住宅商品化改革，加上住房消費(fèi)金融的興起，推動了21世紀(jì)初期中國房地產(chǎn)市場的繁榮，上海和北京房價(jià)暴漲，引發(fā)公眾對住房價(jià)格的擔(dān)憂，也引起了決策層對房地產(chǎn)投資的大討論。2003年8月12日國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出完善住房供應(yīng)政策，調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房，將之前作為供給主體的經(jīng)濟(jì)適用房納入保障房范疇。這個(gè)政策促進(jìn)了國內(nèi)房地產(chǎn)市場的大繁榮，一線城市房價(jià)自此節(jié)節(jié)上漲，買房和房價(jià)成為全社會關(guān)注的熱點(diǎn)。

與此同時(shí)，伴隨著中國城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)重點(diǎn)逐步從生活必需品升級到與住房、汽車等相關(guān)的改善型耐用品，進(jìn)而推動中國重化工業(yè)快速發(fā)展。2002—2011年中國粗鋼產(chǎn)量由1.8億噸增加到7億噸，年均增長率為16.2%；中國粗鋼產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的比重從20.1%增加到45.7%，其中2009年中國粗鋼產(chǎn)量超過了美國、日本、德國等排名世界第二名到第十名的總和；2005年以后，中國生產(chǎn)的鋼材在產(chǎn)量和質(zhì)量上不斷提高，出口競爭能力逐漸提升，2006年中國成為鋼材凈出口國。此外，這段時(shí)期中國水泥、電解鋁、平板玻璃和造船業(yè)產(chǎn)量也保持兩位數(shù)的年均增長率，分別為13.7%、16.9%、15.9%和38.2%。

2008年國際金融危機(jī)全面爆發(fā)后，中國經(jīng)濟(jì)增速快速回落，出口出現(xiàn)負(fù)增長，大批農(nóng)民工返鄉(xiāng)，經(jīng)濟(jì)面臨硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對這種危局，中國政府于2008年11月推出了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的十項(xiàng)措施，計(jì)劃到2010年底，新增中央投資4萬億元人民幣。順應(yīng)中央穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的號召，各地紛紛出臺了振興經(jīng)濟(jì)的投資計(jì)劃。房地產(chǎn)市場也加大了救治力度，很多中央企業(yè)開始進(jìn)入房地產(chǎn)市場，推動了房價(jià)自2009年的新一輪暴漲。在房地產(chǎn)市場和基建市場的拉動下，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和造船等深受嚴(yán)重影響的重化工業(yè)，不僅扭轉(zhuǎn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的頹勢，而且重新進(jìn)入了供銷兩旺局面。不僅民營經(jīng)濟(jì)紛紛進(jìn)入重化工業(yè)，在位企業(yè)也普遍加大了投資規(guī)模。盡管國家相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)對重化工業(yè)的產(chǎn)能過剩治理，但由于治理不得當(dāng)，出現(xiàn)了越治理企業(yè)規(guī)模越大的局面。總體來說，在重化工業(yè)產(chǎn)品供不應(yīng)求的局面下，相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)產(chǎn)能過剩治理，許多人認(rèn)為政府在限制民營重化工業(yè)擴(kuò)張。

(四)后4萬億投資計(jì)劃的產(chǎn)能過剩時(shí)期

2012年之后，隨著4萬億投資計(jì)劃的完成，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入后4萬億投資計(jì)劃的產(chǎn)能過剩時(shí)期。在一定程度上，這次產(chǎn)能過剩是對2008年經(jīng)濟(jì)周期下行的繼續(xù)，4萬億投資計(jì)劃及其派生的20萬億元新增投資，僅僅延緩了2—3年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)滑坡。由于工業(yè)產(chǎn)能過剩加劇，2012—2016年中國工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)(PPI)連續(xù)54個(gè)月下跌，這一走勢一直持續(xù)到2016年9月。2012—2016年P(guān)PI分別為98.3、98.1、98.1、94.8和98.6， 與2011年相比，2015年P(guān)PI回落了近11.2個(gè)百分點(diǎn)。從工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，部分產(chǎn)能過剩較為嚴(yán)重的行業(yè)PPI下跌幅度更大。如2015年黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)PPI分別為83.3、79.7、78.5和62.7，同比依次回落16.7%、20.3%、21.5%和37.3%。

國家發(fā)展和改革委員會的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年中國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能利用率明顯低于國際水平，不到75%，風(fēng)機(jī)產(chǎn)能利用率不到70%，光伏產(chǎn)能利用率不到60%。2013年上述五大產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)行業(yè)投資負(fù)增長，其中鋼鐵行業(yè)投資下降22.1%，水泥行業(yè)投資下降6.5%，電解鋁行業(yè)投資下降13.2%，平板玻璃行業(yè)投資下降8.5%，船舶行業(yè)投資下降41%。

值得注意的是，后4萬億投資計(jì)劃后期的工業(yè)產(chǎn)能過剩涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，既包括鋼鐵和水泥等傳統(tǒng)行業(yè)，也包括多晶硅和風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出多行業(yè)同步過剩的新特點(diǎn)。產(chǎn)能過剩的一個(gè)直接后果是不少行業(yè)虧損擴(kuò)大，企業(yè)經(jīng)營困難。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2014年上半年，盡管88家重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)經(jīng)營狀況有所好轉(zhuǎn)，但仍有25家虧損，虧損面達(dá)28%。由于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)面臨生存困境，多數(shù)企業(yè)處于停工和半停工狀態(tài)。

(五)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)能過剩治理時(shí)期

2016年1月供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策提出，以化解產(chǎn)能過剩作為本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)，到2016年第4季度，連續(xù)54個(gè)月為負(fù)值的PPI一舉轉(zhuǎn)正，長期困擾產(chǎn)能過剩行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益問題開始扭轉(zhuǎn)。2017—2018年國家發(fā)展和改革委員會相繼出臺三項(xiàng)化解過剩產(chǎn)能的政策，主要集中在鋼鐵、煤炭和煤電行業(yè)。產(chǎn)能過剩背景下的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，成為2017年以來中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主線。

化解過剩產(chǎn)能工作取得了階段性成效。從存量上看，如2016年中國計(jì)劃5年內(nèi)壓減粗鋼產(chǎn)能1億—1.5億噸，2016—2017年中國累計(jì)壓減粗鋼產(chǎn)能1.2億噸，提前超額完成5年內(nèi)壓減粗鋼產(chǎn)能1億噸的下限目標(biāo)；2018年預(yù)計(jì)退出粗鋼產(chǎn)能3 000萬噸，基本完成5年內(nèi)壓減粗鋼產(chǎn)能1.5億噸的上限目標(biāo)。2016年中國提出“用3—5年時(shí)間再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右”的任務(wù)，有望于2018年底基本完成。從增量上看，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，近兩年中國工業(yè)產(chǎn)能增速不斷下滑，接近零增長。

此外，2016年9月至2018年6月中國PPI持續(xù)處于通脹狀態(tài)；中國鋼鐵和電解鋁等行業(yè)產(chǎn)能利用率接近80%，供求關(guān)系改善，企業(yè)盈利水平穩(wěn)步回升。從稅收情況來看，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題逐步緩解，工業(yè)稅收走出2016年下降的局面，2017年以來，工業(yè)稅收連續(xù)6個(gè)季度保持兩位數(shù)增長，其中2018年上半年工業(yè)稅收收入增速14.7%。

二、工業(yè)產(chǎn)能過剩的原因

(一)需求側(cè)因素

1.固定資產(chǎn)投資增速過快及其不穩(wěn)定性

固定資產(chǎn)投資是國民經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，但相對于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，投資具有更大的波動性。根據(jù)張四燦和張?jiān)芠2]的測算，從波動的相對幅度來看，中國固定資產(chǎn)投資波動是產(chǎn)出波動的 2.6倍。從這個(gè)意義上說，固定資產(chǎn)投資相對于國民經(jīng)濟(jì)增長，更像是一把不穩(wěn)定的“雙刃劍”和振蕩器。由于國民經(jīng)濟(jì)中存在的軟預(yù)算約束及其派生的“投資饑渴癥”傾向，中國在1984年、1987年和1993年發(fā)生過三次投資過熱及嚴(yán)重的通貨膨脹問題，控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模歷來是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。但是，從1998年起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念傾向于以積極財(cái)政政策推動固定資產(chǎn)投資，以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需和拉動經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)。2002年以來，地方政府出于GDP錦標(biāo)賽，通過各類平臺公司對外籌資，推動固定資產(chǎn)投資活動迅速升溫。地方政府和國有企業(yè)等國有投資主體的強(qiáng)大投資沖動，在軟預(yù)算約束的體制條件下成為現(xiàn)實(shí)，投資需求不受自身現(xiàn)金回報(bào)的限制而無限擴(kuò)張。

2.房地產(chǎn)的套利空間拉動供應(yīng)鏈投資和產(chǎn)能擴(kuò)張

2003年以來，中國商品房價(jià)格總體上保持連續(xù)上漲態(tài)勢，[注]除特殊年份，如2008年和2014年，但其后房價(jià)呈報(bào)復(fù)性急劇上漲態(tài)勢。北京、上海和深圳等一線城市房價(jià)普漲10倍以上。房價(jià)上漲拉動了各界投資進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)，推動房地產(chǎn)投資急劇擴(kuò)張，住房在建投資規(guī)模屢破歷史新高，對鋼鐵、建材、工程機(jī)械和家用電器等行業(yè)形成了強(qiáng)烈的市場需求。這些行業(yè)中的企業(yè)利潤和工資收入高速增長，企業(yè)資本收益率和政府稅收比重不斷上升，而與房地產(chǎn)無關(guān)的制造業(yè)和高科技行業(yè)，則從成本和市場需求兩個(gè)方面受損于房價(jià)和房租的上漲。表面來看是地方政府、開發(fā)商、銀行和投資者共贏，一旦房價(jià)回落，大量囤積住房的投機(jī)者，不僅不再成為支撐房價(jià)上漲的力量，反而可能成為房價(jià)回落的最大助推力量。由此可以看出，以房地產(chǎn)投資為供給市場的各類工業(yè)行業(yè)，有龐大的、不可轉(zhuǎn)換的專用資產(chǎn)，建立在以投機(jī)需求為主要推動力量、未來波折不定的房價(jià)之上，存在很大的投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.出口拉動及其逐步收縮

自2001年中國加入WTO以來，中國總體出口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。不斷擴(kuò)大的外部需求，加之歐洲和美國的制造環(huán)節(jié)向中國轉(zhuǎn)移，使中國在諸多工業(yè)領(lǐng)域成為世界制造中心。然而，進(jìn)入2010年以來，中國制造業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上升，與東南亞諸國相比，逐步失去了競爭優(yōu)勢。同時(shí)歐洲、美國和日本等發(fā)達(dá)地區(qū)和國家不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位，中國成為世界各國反傾銷、反補(bǔ)貼的主要訴訟對象。2018年以來，美國發(fā)起貿(mào)易對等訴求，并依據(jù)《301調(diào)查報(bào)告》[注]《301調(diào)查報(bào)告》的全稱為《基于1974年貿(mào)易法301條款對中國關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)移、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的相關(guān)法律、政策和實(shí)踐的調(diào)查結(jié)果》。對中國發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)。中國則采取“應(yīng)試還牙”策略對美實(shí)施反制，雙方貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)升級。總體來看，目前中國工業(yè)對外依存度較高，受國際金融危機(jī)、貿(mào)易壁壘和貿(mào)易戰(zhàn)的沖擊，外部需求收縮，鋼鐵、家具、玩具、光伏和電子信息等行業(yè)可能由此陷入經(jīng)營困境。

(二)供給側(cè)因素

1.農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移

改革開放以來，中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長與農(nóng)村剩余勞動力向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移，為工業(yè)增長提供了豐富的勞動力資源密切相關(guān)。Lewis[3]稱之為勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展 。這個(gè)理論較好地解釋了1978—2000年中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長，也在一定程度上揭開了GDP年均增速9.7%、工業(yè)增加值年均增速11.4%的經(jīng)濟(jì)騰飛奧秘。2001—2010年經(jīng)濟(jì)增長朝著農(nóng)村勞動力流動和城市固定資產(chǎn)投資增長的雙要素驅(qū)動模式。隨著城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和住房投資的快速增長，中國城鎮(zhèn)化速度呈加速趨勢，城鎮(zhèn)化水平由2000年的36.2%上升到2010年的49.9%，年均提高1.4個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村勞動力除進(jìn)入工業(yè)領(lǐng)域外，也以更快的速度進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)。隨著包括工業(yè)部門在內(nèi)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸引勞動力的需求增速超過勞動力供給增速，2010年中國正式進(jìn)入劉易斯拐點(diǎn)，15—59歲勞動年齡人口連續(xù)負(fù)增長。此后中國經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)為主要依靠資本投入驅(qū)動的模式，勞動貢獻(xiàn)份額上升和資本貢獻(xiàn)份額下降，引起潛在經(jīng)濟(jì)增長率的下降[4]。

2.資本要素投入快速增加

資本要素投入增長是形成生產(chǎn)能力的決定因素。以索洛和丹尼森為代表的新古典經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為，決定產(chǎn)量的因素主要來源于兩個(gè)方面：一是生產(chǎn)要素(資本和勞動)投入的增加，二是包括技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)要素質(zhì)量提高、資源配置效率改善、組織和制度創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等在內(nèi)的全要素生產(chǎn)率(TFP)的提高。一定程度上說，資本深化(資本勞動比)是提高勞動生產(chǎn)率的重要條件。針對中國的實(shí)證研究表明，快速的資本積累是驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的最主要因素，同時(shí)帶來的資本深化是勞動生產(chǎn)率快速提升和資本生產(chǎn)率下降的主要原因。2006年以前TFP與資本深化呈正相關(guān)關(guān)系，2006年后過度的資本深化造成的效率損失(直接表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩)對TFP產(chǎn)生了明顯的負(fù)面影響[5]。

3.工業(yè)用地供給持續(xù)增加

2016年中國城市建設(shè)用地面積約52 761.3平方千米，比1981年增長6.9倍，年均增長率為6.1%。城市工業(yè)用地占城市建設(shè)用地面積的20%左右，城市工業(yè)用地增長事實(shí)上也成為推動工業(yè)增長的一個(gè)因素。在注重GDP增長的政績考核體系下，地方政府官員傾向于利用土地產(chǎn)權(quán)模糊和金融體系軟預(yù)算約束的制度漏洞，對土地資源進(jìn)行強(qiáng)有力的控制，以實(shí)現(xiàn)招商引資的目的。不同于商業(yè)住宅用地價(jià)高者得的土地出讓邏輯，地方政府為獲得未來的稅收，通常在土地征用和基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)之后，以很低的協(xié)議價(jià)格甚至“零地價(jià)”提供給工業(yè)投資者，誘使大量投資進(jìn)入工業(yè)領(lǐng)域。此外，由于土地使用權(quán)的購置成本不屬于沉沒成本，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓能為投資方提供額外巨額收益，形成對企業(yè)投資的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)貼，產(chǎn)能投資額越大，企業(yè)獲取的投資補(bǔ)貼越多。顯然，巨額的投資補(bǔ)貼會使企業(yè)在產(chǎn)品市場之外獲取額外的投資收益，進(jìn)而顯著地扭曲企業(yè)的投資行為，增加企業(yè)利潤最大化時(shí)的產(chǎn)能投資和產(chǎn)量[6]。

4.自然資源的開發(fā)與利用

按照擁有量是否超出人類需求，自然資源可以分為稀缺性自然資源和非稀缺性自然資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的自然資源是相對于人們的需求，存在因供給不足而導(dǎo)致人們渴望占有的稀缺性資源。非稀缺性資源是指資源數(shù)量超過了人們渴望獲得的數(shù)量，如空氣、陽光和水等，通常被視為人類使用自然資源進(jìn)行生產(chǎn)的自然環(huán)境。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，自然資源的稀缺可以通過市場的價(jià)格機(jī)制得到解決。價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用的前提是，自然資源私有和自由交易制度。在中國自然資源歸國家所有，大部分由所在地方政府支配，自然資源開采權(quán)具有半計(jì)劃、半市場化的特點(diǎn)。由于自然資源產(chǎn)權(quán)制度模糊和委托代理機(jī)制不明確，獲得采礦權(quán)的一級市場價(jià)格明顯低于自然資源在二級市場的價(jià)格，這為套利提供了空間。由于采礦權(quán)價(jià)格不能反映資源稀缺程度，中國自然資源存在非再生資源廉價(jià)開發(fā)和可再生資源過度開發(fā)問題。由于稀缺性自然資源的過度開發(fā)與利用，造成人與自然的沖突，作為自然環(huán)境的空氣、陽光和水等，由非稀缺性自然資源轉(zhuǎn)化為稀缺性自然資源。

5.技術(shù)進(jìn)步

根據(jù)索洛的經(jīng)濟(jì)增長理論，當(dāng)人均收入進(jìn)入一個(gè)新的增長階段之后，除了技術(shù)進(jìn)步，其他任何要素的增加都不能推動經(jīng)濟(jì)增長。來自企業(yè)界的調(diào)查表明，目前國內(nèi)所有生產(chǎn)要素中，最稀缺的是核心制造技術(shù)。作為技術(shù)創(chuàng)新的主要來源國，發(fā)達(dá)國家牢牢占據(jù)著全球產(chǎn)業(yè)競爭的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。作為發(fā)展中國家，改革開放初期中國與發(fā)達(dá)國家在制造技術(shù)上差距巨大，通過技術(shù)模仿獲得了支撐中國成為世界工廠的各類制造技術(shù)。具體途徑包括：利用外商投資及其技術(shù)外溢的作用(特別是合資企業(yè))；引進(jìn)技術(shù)，包括利用市場大單引導(dǎo)技術(shù)轉(zhuǎn)讓；引進(jìn)技術(shù)消化吸收后設(shè)備的國產(chǎn)化；技術(shù)模仿，拆解設(shè)備的反向工程；與國際研發(fā)機(jī)構(gòu)和頂尖院校合作開發(fā)技術(shù)。國內(nèi)的技術(shù)進(jìn)步案例很少是通過自主技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的，在模仿技術(shù)主導(dǎo)的時(shí)代，由于缺乏合理的技術(shù)識別和評價(jià)機(jī)制，一些技術(shù)被政府當(dāng)成自主創(chuàng)新技術(shù)加以大力扶持，甚至各地爭搶建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，導(dǎo)致技術(shù)在不能升級狀態(tài)下的大量復(fù)制，出現(xiàn)諸多低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象,如遍布全國各地的機(jī)器人園區(qū)。

(三)政府促進(jìn)投資的各種政策

1.放寬對企業(yè)的環(huán)保要求

在財(cái)政分權(quán)和地方政府現(xiàn)行晉升體制下，為吸引投資以增加GDP和本地稅收，地方政府人為地放寬對企業(yè)的環(huán)保要求，放松環(huán)境監(jiān)管，甚至默許和縱容企業(yè)污染環(huán)境的行為。地方政府提供給企業(yè)的優(yōu)惠條件實(shí)質(zhì)上是將企業(yè)成本外部化，部分私人成本轉(zhuǎn)嫁給社會，使私人成本低于社會成本，造成負(fù)外部性。在負(fù)外部性條件下，基于利潤最大化最優(yōu)決策下的企業(yè)最優(yōu)產(chǎn)量高于社會最優(yōu)產(chǎn)量，從而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。此外，由于環(huán)境監(jiān)管部門、司法部門和地方政府往往無法相互制衡，加上環(huán)境監(jiān)管部門上下級之間的信息不對稱，使得環(huán)境成為地方政府競相消耗的“公地”，造成“公地悲劇”。[注]盡管目前環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法已日益嚴(yán)厲，但相對于國內(nèi)環(huán)境承載能力，高排放、高污染行業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模仍然過大。

2.國有企業(yè)退出決策的激勵扭曲

消除產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵在于降低企業(yè)的退出壁壘。地方政府出于政績和稅收目的，往往通過行政干預(yù)形成產(chǎn)能過剩企業(yè)的高退出壁壘，阻礙企業(yè)退出市場，加劇產(chǎn)能過剩。相比民營企業(yè)，國有企業(yè)的資產(chǎn)專用性更強(qiáng)，企業(yè)轉(zhuǎn)型困難。當(dāng)遇到經(jīng)營困難時(shí)，地方政府為維持經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和社會穩(wěn)定，傾向于通過各種途徑阻礙國有企業(yè)退出，甚至發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼。地方政府的這些行為變相強(qiáng)化了國有企業(yè)的資產(chǎn)專用性，擴(kuò)大了企業(yè)的過剩產(chǎn)能。在中國產(chǎn)能過剩行業(yè)中，國有企業(yè)所占比重較高，國有企業(yè)的退出還面臨著利益集團(tuán)之間的博弈。當(dāng)國有企業(yè)經(jīng)營困難時(shí)，往往會得到地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼，成為死而不僵的僵尸企業(yè)。

3.產(chǎn)業(yè)政策

現(xiàn)階段中國的產(chǎn)業(yè)政策主要體現(xiàn)在保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、選擇和扶植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、調(diào)整和援助衰退產(chǎn)業(yè)等三個(gè)方面，帶有較強(qiáng)的選擇性產(chǎn)業(yè)特征。保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)是對于被認(rèn)為適合本地生產(chǎn)、具有動態(tài)比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，如汽車產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，通過關(guān)稅和非關(guān)稅保護(hù)、外匯管制、稅收減免、科技補(bǔ)貼、優(yōu)惠金融等政策，將其隔離在具備國際競爭優(yōu)勢、來自外國競爭者的直接競爭之外。在新興產(chǎn)業(yè)成長初期，政府扶持政策給投資企業(yè)帶來了大量補(bǔ)貼性收益，并使企業(yè)能以較少的投資撬動大的投資項(xiàng)目，誘發(fā)企業(yè)的各種尋租行為，易于導(dǎo)致技術(shù)水平較低時(shí)的大規(guī)模產(chǎn)能擴(kuò)張和過剩。選擇和扶植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是地方政府加快各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍做法。2002年以來，地方政府把鋼鐵、有色金屬、平板玻璃和造船等行業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，加之來自房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施投資市場的強(qiáng)勁拉動，推動了這些行業(yè)的迅猛發(fā)展。這也是導(dǎo)致這些行業(yè)在需求增速放緩之后普遍陷入產(chǎn)能過剩的一個(gè)重要原因。調(diào)整和援助衰退產(chǎn)業(yè)是歐洲和美國等發(fā)達(dá)地區(qū)和國家對資源枯竭產(chǎn)業(yè)的做法，在中國主要表現(xiàn)在對產(chǎn)業(yè)過剩行業(yè)的去產(chǎn)能治理上，政府部門傾向于保護(hù)國有企業(yè)利益，而民營企業(yè)易于被政府的各種行政或類行政性技術(shù)措施淘汰出市場，一定程度上加劇了國進(jìn)民退局面和國有企業(yè)的軟預(yù)算約束傾向，導(dǎo)致僵尸企業(yè)現(xiàn)象或國有企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)效益盲目擴(kuò)大投資問題。

三、工業(yè)產(chǎn)能過剩的經(jīng)濟(jì)影響分析

(一)影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長

為應(yīng)對國際金融危機(jī)，2008年底中國推出4萬億元等一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策。這些投資大約在2010年前后開始轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能，正趕上國內(nèi)外需求疲軟，導(dǎo)致過度投資引起的產(chǎn)能過剩。2013—2016年中國工業(yè)投資年均增速僅為5.8%，相比2009年回落了19.2個(gè)百分點(diǎn)。國際金融危機(jī)后，工業(yè)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重持續(xù)下降，但2016年仍然維持在37.6%。2013—2016年中國全社會固定資產(chǎn)投資年均增速為8%，比2009年下降了近22個(gè)百分點(diǎn)。考慮到目前投資需求對中國GDP的貢獻(xiàn)仍然較大，因而全行業(yè)固定資產(chǎn)投資增長速度下滑將導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)增長速度回落。2015年中國粗鋼產(chǎn)量同比下降2.2%，煤炭產(chǎn)量同比下降4.9%，若未來三年每年減產(chǎn)10%，每年將直接拖累GDP增速0.3—0.4個(gè)百分點(diǎn)[7]。

(二)導(dǎo)致工業(yè)品市場供需結(jié)構(gòu)錯位

海外代購現(xiàn)象和中國消費(fèi)者在海外大量購物的現(xiàn)象說明，優(yōu)質(zhì)消費(fèi)品在中國市場上處于嚴(yán)重短缺狀態(tài)。這與中國工業(yè)品市場的供需結(jié)構(gòu)錯位有關(guān)，也與中國作為發(fā)展中國家實(shí)施的相關(guān)貿(mào)易保護(hù)政策有關(guān)。工業(yè)供給結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)在重化工業(yè)在產(chǎn)能過剩情況下的過快增長。2002—2011年中國粗鋼、水泥、電解鋁和平板玻璃等行業(yè)的產(chǎn)量均保持兩位數(shù)的年均增長率，其中2008年中國啟動4萬億元等一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策后，投資的增長速度超過了市場需求的增長速度。2011年恰逢歷史上最嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策，房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入大蕭條，上游產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、水泥和平板玻璃等行業(yè)的需求遭受沖擊，加上國際金融危機(jī)和歐債危機(jī)的蔓延，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，國內(nèi)外需求疲軟，中國工業(yè)品市場供需錯位，供過于求。從PPI來看，2012—2016年中國PPI連續(xù)5年下跌，其中房地產(chǎn)上游行業(yè)PPI下跌幅度更大，如2015年黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)PPI同比回落16.7個(gè)百分點(diǎn)。從工業(yè)企業(yè)利潤來看，2012—2015年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤年均增長率僅為1.7%，其中2015年利潤同比下降2.9個(gè)百分點(diǎn)。PPI和工業(yè)企業(yè)利潤增長率的回落，反映了中國工業(yè)品市場需求疲軟。

(三)產(chǎn)生僵尸企業(yè)和失業(yè)救助等問題

2018年4月9日國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于做好2018年重點(diǎn)領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》，明確指出把處置僵尸企業(yè)作為化解產(chǎn)能的重要抓手。2016年以來，中國扎實(shí)推進(jìn)化解煤炭過剩產(chǎn)能和防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，成效顯著。累計(jì)退出粗鋼產(chǎn)能超過1.2億噸，煤電產(chǎn)能超過5億噸，提前超額完成年度各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，其中累計(jì)分流安置職工110多萬人。2018年中國化解過剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)明確，退出粗鋼產(chǎn)能3 000萬噸左右，基本完成“十三五”期間壓減粗鋼產(chǎn)能1.5億噸的上限目標(biāo)任務(wù)；力爭化解煤炭產(chǎn)能1.5億噸左右，確保8億噸煤炭去產(chǎn)能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)三年“大頭落地”。按照前兩年化解產(chǎn)能的效果，2018年中國預(yù)計(jì)需分流安置職工32萬人左右。與前兩次去產(chǎn)能相比，本輪化解產(chǎn)能對就業(yè)的影響相對較小。一是中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，2015年中國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重超過50%，第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力強(qiáng)于第二產(chǎn)業(yè)，能有效地緩解工業(yè)下崗職工的就業(yè)問題。二是本輪化解產(chǎn)能更多地采取兼并重組而非破產(chǎn)重組的方式。

(四)易于引發(fā)國際貿(mào)易沖突

大規(guī)模的產(chǎn)能過剩必然推動企業(yè)在海外尋找過剩產(chǎn)品市場，一定程度上可能引起各國國際收支的再平衡，甚至引起貿(mào)易爭端。近年來，中國通過“一帶一路”倡議，支持裝備走出去和推進(jìn)國際產(chǎn)能合作，不僅注重消費(fèi)品更注重投資品出口。然而，美國貿(mào)易代表辦公室2018年3月31日向國會提交《國別貿(mào)易壁壘評估報(bào)告》，指責(zé)中國是全球最大的鋼鐵生產(chǎn)國和出口國，政府政策導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，并向全球市場傾銷，中國的產(chǎn)能過剩傷害了美國的工廠和工人。盡管美國進(jìn)口鋼鐵中來自中國的份額不足2%，但美國聲稱為了防止中國鋼鐵在其他國家的轉(zhuǎn)運(yùn)，對主要貿(mào)易伙伴向美國出口鋼鐵征收25%的關(guān)稅。雖然2018年7月以來的中美貿(mào)易爭端源于巨額貿(mào)易赤字、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)市場扭曲和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等因素，但美國瞄向中國、對全球范圍鋼鐵和鋁征收關(guān)稅的舉動說明，過剩產(chǎn)品出口易于引發(fā)國際貿(mào)易沖突。

(五)釀成金融風(fēng)險(xiǎn)甚至誘發(fā)金融危機(jī)

國際金融危機(jī)以來，中國工業(yè)產(chǎn)能利用率和凈資產(chǎn)收益率持續(xù)走低，而資產(chǎn)負(fù)債率不斷上升。這一變化趨勢在產(chǎn)能過剩行業(yè)更為顯著，如重工業(yè)和國有企業(yè)相對集中的行業(yè)。2015年中國重工業(yè)和國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率分別為65.9%和66%，與2007年相比，分別提高了5.8%和7.7%；中國重工業(yè)和國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率分別為3.4%和1.5%，與2007年相比，分別下降了11.6%和13.4%。中國產(chǎn)能過剩行業(yè)多為資本密集型行業(yè)，資產(chǎn)負(fù)債率較高。當(dāng)產(chǎn)能投資過剩時(shí)，企業(yè)產(chǎn)能利用率下降，資本回報(bào)率下降，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)凈資產(chǎn)收益率下降，企業(yè)就會存在流動性風(fēng)險(xiǎn)，即償還債務(wù)的能力減弱。政府干預(yù)不當(dāng)往往使得經(jīng)營不善的國有企業(yè)難以退出市場，為維持正常經(jīng)營，企業(yè)不得不進(jìn)行債務(wù)融資，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)一步提高。當(dāng)中國財(cái)政和貨幣政策收緊時(shí)，企業(yè)的流動性風(fēng)險(xiǎn)可能加劇，并通過上下游企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)迅速向外蔓延，釀成金融風(fēng)險(xiǎn)甚至誘發(fā)金融危機(jī)。

四、建立化解和防范工業(yè)產(chǎn)能過剩的市場經(jīng)濟(jì)體制

(一)加快完善市場體系，充分發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的功能

市場調(diào)節(jié)并優(yōu)化資源配置的關(guān)鍵：一是企業(yè)能夠依據(jù)市場信號，自由決定價(jià)格、成本、投入、采購和銷售。二是企業(yè)根據(jù)市場信號，自由做出投資決定。三是資本、勞動、土地和技術(shù)等生產(chǎn)要素的價(jià)格由市場決定。四是依據(jù)市場需求做出企業(yè)的資本分配或影響資本分配的決策。五是嚴(yán)格遵守《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)。六是企業(yè)上述決策不受政府的重大干預(yù)。為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須加快完善市場體系，發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用。當(dāng)前完善市場體系，最重要的是推動土地、金融和技術(shù)等要素市場改革。土地市場改革關(guān)鍵在于打破城市國有土地和農(nóng)村集體所有制土地之間的行政壁壘，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)和自由交易。金融市場改革除了加快推進(jìn)利率市場化和完善多層次資本市場外，應(yīng)重點(diǎn)解決對外開放問題，在開放的同時(shí)逐步解決直接融資、影子銀行和債券市場的結(jié)構(gòu)性問題，建立強(qiáng)大的宏觀審慎監(jiān)管框架，降低跨境資本流動的風(fēng)險(xiǎn)，在改進(jìn)優(yōu)化信用評級、會計(jì)審計(jì)、稅收等基礎(chǔ)上擴(kuò)大開放金融市場的深度和廣度。

(二)調(diào)整總需求結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)要素資源有序轉(zhuǎn)移

工業(yè)產(chǎn)能過剩的需求側(cè)原因在于中國固定資產(chǎn)投資率偏高和消費(fèi)率偏低。在固定資本投資中，政府投資和房地產(chǎn)投資占有很大的比重，而且這兩類投資的動力主要出自行政長官的意志和房地產(chǎn)套利投機(jī)，而非出自于消費(fèi)市場擴(kuò)張所引發(fā)的引致需求。這在一定程度上可能形成為投資而投資的傾向，投資的目的不是為了創(chuàng)造更好的消費(fèi)，而是為了更大范圍地?cái)U(kuò)大投資。不僅為原材料和投資品市場釋放了扭曲的、供不應(yīng)求的市場信號，推動社會資金流入這些領(lǐng)域，并且大多數(shù)投資項(xiàng)目由于缺乏現(xiàn)金流回報(bào)，引發(fā)項(xiàng)目運(yùn)營過程中的資不抵債等問題，給地方政府及其融資平臺的再融資帶來了困難。因此，解決工業(yè)產(chǎn)能過剩問題的宏觀思路，在于嚴(yán)格約束地方政府的資源動員能力，完善以質(zhì)量和效益為核心的績效考核機(jī)制，將更多的公共資源從項(xiàng)目建設(shè)中轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)中來，提高老百姓的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力，提高消費(fèi)在國民經(jīng)濟(jì)總額中的占比。

(三)深化財(cái)稅體制改革，促使地方政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，有利于更有效地發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的決定性作用。一是完善地方政府政績考核體系。弱化GDP權(quán)重，強(qiáng)化資源消耗、環(huán)境污染、科技創(chuàng)新和安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。例如，推進(jìn)綠色GDP核算體系，健全資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)制度和用途管制，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。編制資源環(huán)境資產(chǎn)負(fù)債表，明晰資源環(huán)境承載能力測度和計(jì)量，設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線，并對地方政府官員實(shí)行資源環(huán)境離任審計(jì)，建立損害責(zé)任終身追究制度[8]。二是深化“放管服”改革。首先，大力推進(jìn)簡政放權(quán)，減少政府審批。以市場為導(dǎo)向，以負(fù)面清單為原則，減少企業(yè)社會性和制度性交易成本。強(qiáng)化地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約束，減少和規(guī)范地方政府的投融資行為，實(shí)行“誰審批、誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則。其次，堅(jiān)持放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式。保證監(jiān)管公平、公正，確保市場經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。最后，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，提高服務(wù)供給能力和質(zhì)量。

(四)深化國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與改革，妥善處置僵尸企業(yè)

國有企業(yè)改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面，國有企業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以增強(qiáng)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力為目標(biāo)。一是引資本和轉(zhuǎn)機(jī)制相結(jié)合，積極推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。在關(guān)乎國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)，開展混合所有制改革試點(diǎn)示范，推動機(jī)制轉(zhuǎn)換，減少社會公共成本；推動集團(tuán)公司整體上市，引入合格戰(zhàn)略投資者；在防止國有資產(chǎn)流失的紅線范圍內(nèi)，鼓勵地方國有企業(yè)探索新模式和新機(jī)制，提升其市場活力和競爭力。二是化解產(chǎn)能，處置僵尸企業(yè)，優(yōu)化國有企業(yè)結(jié)構(gòu)。尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用；放寬非公有經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入，消除各種隱形壁壘，引入競爭，提升行業(yè)市場化程度，增強(qiáng)國有企業(yè)競爭力；大力實(shí)施企業(yè)兼并重組，優(yōu)化存量、引導(dǎo)增量、主動減量，健全國有資本合理流動機(jī)制，完善企業(yè)退出機(jī)制。

(五)健全市場化準(zhǔn)入和退出機(jī)制，激活微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制和發(fā)揮企業(yè)家精神

放松市場準(zhǔn)入，構(gòu)造國有企業(yè)和民營企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境，有利于充分發(fā)揮微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制和企業(yè)家精神的作用。推進(jìn)政府簡政放權(quán)，地方政府通過制定負(fù)面清單“非禁即入”的方式，放松對微觀經(jīng)濟(jì)的過度管制，能有效地促進(jìn)公平競爭環(huán)境的形成。差異性或歧視性的準(zhǔn)入條件和競爭環(huán)境將扭曲企業(yè)投資行為，造成資源錯配。這種資源錯配在鋼鐵、煤炭和水泥等準(zhǔn)入管制相對寬松的行業(yè)，更多地表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩，在電信和石油等準(zhǔn)入相對嚴(yán)格的行業(yè)，則更多地表現(xiàn)為企業(yè)經(jīng)營效率低下。此外，要健全市場化退出機(jī)制，化解產(chǎn)能過剩的另一條路徑是加快過剩產(chǎn)能的淘汰速度。為此，需要以市場化為導(dǎo)向健全退出機(jī)制，如可以建立以妥善安置下崗職工為重點(diǎn)的行業(yè)援助退出機(jī)制，而不宜采用行政手段強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能，并且需要進(jìn)一步規(guī)范地方政府對本地僵尸企業(yè)的各種補(bǔ)貼行為。

(六)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策改革，從選擇具體行業(yè)轉(zhuǎn)為支持基礎(chǔ)研發(fā)

產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以無歧視性的間接手段為主，通過地方競爭來發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。應(yīng)該放棄帶有強(qiáng)烈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，轉(zhuǎn)為推進(jìn)市場體制改革和完善市場機(jī)制，以增進(jìn)市場協(xié)調(diào)功能和優(yōu)勝劣汰機(jī)制的方式，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整。此外，可以考慮實(shí)施市場友好型的功能性產(chǎn)業(yè)政策，具體內(nèi)容包括：進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)的法律和制度；加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)；支持基礎(chǔ)性研究，對于具有較強(qiáng)外部性的應(yīng)用性研究提供資助；收集、整理、研究和發(fā)布行業(yè)信息、技術(shù)發(fā)展趨勢、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息，為行業(yè)信息交流和研討提供公共平臺等[9]。