行政案件相對集中管轄之省思

摘 要： 行政訴訟集中管轄是在提級管轄和異地交叉管轄效果逐漸減弱的情況下提出的。相較于提級管轄與異地交叉管轄，集中管轄對司法資源進行了最優化的配置，且最大程度地避免了固化風險。但是集中管轄并未從根本上解決執行難的問題，并且集中管轄在各地的實踐中取得的效果并不均衡，其在本質上仍未脫離現有體制，難以擺脫之前改革的命運。文章認為要將集中管轄的作用充分發揮，需要完善配套設施的建設，實現法院人、財、物的相對獨立，才能實現行政案件的公正審判。

關鍵詞： 行政審判；集中管轄；提級管轄；異地管轄；管轄制度改革

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2018.04.13

歡迎按以下方式引用：朱怡婷.行政案件相對集中管轄之省思[J].克拉瑪依學刊，2018（4）74-79.

自我國《行政訴訟法》頒布和實施以來，各級法院通過對行政案件的審理較好地發揮了其司法職能，也為行政機關和相對人之間糾紛的解決作出了重要貢獻。但由于司法體制存在的問題，目前行政訴訟中還存在著較多行政權干預司法權獨立行使的現象。新《行政訴訟法》第4條規定了法院在審理行政案件時獨立行使審判權，但由于我國的法院系統劃分與行政區劃聯系緊密，法院在體制上對地方黨政機關的依附使得法院的審判權受到了來自地方政府、黨委機關的干預，嚴重影響了法院的審判工作。

為避免行政權對司法權的干擾，我國建立了最高法院的巡回法庭，并且取得了令人滿意的成果，但是僅依靠巡回法庭的設立對行政審判的獨立性作出支撐顯然是不夠的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規定“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。依此，全國各地開展了行政訴訟跨區域管轄的試點工作。2015年實施的新《行政訴訟法》第18條第2款①將跨區域管轄制度落實在了法律層面。在提級管轄、異地交叉管轄式微的情況下，相對集中管轄無疑為行政案件管轄制度的改革提供了新的思路。

一、相對集中管轄的試點情況

我國傳統的管轄模式是以級別管轄與地域管轄相結合的法定主義模式，由于法院對地方政府的依附性，這種模式為被告向法院施壓提供了便利，影響了行政案件的公正審判。為了突破司法地方化，各地進行了行政訴訟管轄制度的改革，以擺脫地方黨政機關對司法的干涉，如今討論較多、應用最廣泛的便是相對集中管轄模式。

（一）相對集中管轄的變遷

在行政案件試行相對集中管轄前，相對集中管轄大多數集中在民商事案件和刑事案件中。根據《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（下稱《試點通知》），行政案件相對集中管轄就是根據上級人民法院的指定，將行政案件集中交由部分基層人民法院管轄的制度。跨區域相對集中管轄最早出現在浙江麗水市，麗水市取得的突破性成果為行政訴訟管轄制度的改革提供了有利的經驗。2013年，最高人民法院通過下發《試點通知》決定在部分中級人民法院開展集中管轄的試點工作，此后各地相繼開展了試點工作并取得了明顯成果。如2017年，上海鐵路運輸法院共審結行政案件1 542件，其中行政機關敗訴的有72件，敗訴率為4.7%，比2016年上升1.6%；在開庭結案的926件行政案件中，行政機關負責人出庭應訴217人次，負責人出庭應訴率為23.4%，比2016年上升2.6%。[1]

（二）集中管轄法院的選擇

全國法院集中管轄的試點模式形式多樣，目前各法院采取的模式主要有兩種：一種是地域集中管轄，即在一個中級人民法院的地域范圍內，選取部分基層法院，集中審理此范圍內的行政案件。如浙江省確定衢州市柯城區人民法院為集中管轄法院，管轄衢州市范圍內原應當由各基層法院管轄的行政案件。另一種是案件類型集中管轄，即將同一類的案件集中交給特定的法院審理。如天津市高級人民法院指定除因不動產提起訴訟的案件和因復議維持原行政行為而作為共同被告的案件、以市級行政機關為被告的行政案件由和平區人民法院管轄。

在集中管轄模式中，依托原有的鐵路運輸法院建立起新的管轄制度，無疑是改革的亮點之一。2012年，鐵路運輸法院改制以后，除少量與鐵路有關的案件由鐵路運輸法院審理，鐵路運輸法院整體存在案件少、資源閑置的情況。依托現有的鐵路運輸法院進行行政訴訟管轄制度改革，能夠最大程度利用這些資源；并且鐵路運輸法院本身的建立便是跨行政區劃的，部分法院、如南京鐵路運輸法院擁有集中管轄部分案件的經驗，對于跨行政區的案件審理已經摸索出一套自己的模式，能夠使跨區域集中管轄案件的審理更加順利地展開。利用鐵路運輸法院進行改革目前有三種主要做法：一是依托鐵路運輸法院設立跨行政區劃法院；二是依托鐵路兩級法院展開試點，將行政案件全部交給鐵路運輸法院審理，形成與普通法院體系相對應的鐵路運輸法院體系；三是依托鐵路運輸法院與普通中級人民法院，共同形成一個相對完整的行政案件管轄體系。這是指由鐵路運輸法院管轄一審行政案件，若當事人對一審裁判不服，則向普通中級人民法院上訴。

（三）訴訟程序的設置

在相對集中管轄模式之下，除了審理案件的法院有所變化以外，訴訟程序和其他法院的職能安排也有著明顯改變。在實行相對集中管轄后，未獲得集中管轄權的法院仍然保留行政庭，并且負責非訴執行案件的審查以及對集中法院的協助工作。為了便利當事人起訴，一些實行相對集中管轄試點的地區允許當事人選擇法院進行起訴，即當事人既可以向集中管轄的法院提起訴訟，也可以通過本地的法院向集中管轄法院提交訴狀。若對一審裁判不服，也允許當事人選擇法院提交上訴狀。當事人除了可以直接向上一級人民法院提起上訴，還可以通過本地法院或者原審法院（集中管轄法院）向上一級人民法院提起上訴。此外，部分地區的集中管轄法院還探索建立了“巡回審判”的方式，如2017年7月1日起，江西省高級人民法院在全省范圍內的法院推行相對集中管轄，并且將“巡回審判”的方式納入了配套措施，“巡回審判”不僅能夠做到便利當事人、免去當事人的訴累，還能夠實現在當事人的家門口審判、在當地調查取證，更加有利于證據的收集。

二、行政案件相對集中管轄的優勢

（一）對提級管轄的優化

最早的管轄制度改革是提級管轄的出現。浙江省最初試行行政案件全面提級審判的方法，但是這種方式加重了中級人民法院和高級人民法院的負擔，引起了強烈的反對之聲。與之相比，相對集中管轄制度則有了明顯進步。相對集中管轄制度下的大多數一審行政案件還是交給基層法院審理，這首先符合了現行行政訴訟法確立的審級制度，而且各地在選擇集中法院時通常會選擇行政審判經驗較為豐富的法院為集中管轄法院，這不但能夠提高行政案件審判人員的專業素質、提升裁判的質量、提高當事人對裁判的信任感，同時也不會對中級人民法院和高級人民法院產生過重的負擔，更不會造成基層法院無案可審、審判資源配置不合理的情況出現。

（二）對異地交叉管轄的進一步發展

起源于浙江省臺州的異地交叉管轄是一種常見的管轄模式，它雖然起到了一定的積極作用，但是存在著固化風險。所謂固化風險，是指在司法管轄區與行政區分離后，新的司法管轄區的固定化而帶來的風險。[2]25 相比異地交叉管轄，相對集中管轄制度下，在集中管轄法院范圍內的行政機關干涉集中法院的渠道減少，對集中管轄法院的影響力大大減弱，雖不能完全避免行政干預司法情況的出現，但風險卻大大降低。

此外，相對集中管轄減少了起訴的不確定因素。在異地管轄的模式中，無論是臺州最早沿用的指定管轄模式， [3]還是河南的結對、推磨模式，都給當事人帶來了不確定性。與之相比，集中管轄模式之下的相對人在起訴前就知道會在哪個法院進行審理，而不需要等待中級人民法院的決定或者定期查看法院公布的結對方案，增加了行政訴訟的穩定性和固定性。

（三）對司法資源進行最優化的配置可以達到公正審理的目的

“相對集中改革是通過對現有行政審判力量進行減法和加法的內部處理，實現優質行政審判資源的最佳配置，進而提升行政審判活動的效率。”[4]19在我國三千多個基層人民法院中，行政訴訟案件的受案量有著很大的差別，各地法院處理行政案件的水平相差也較大。相對集中管轄能夠將行政案件集中到水平較高的法院，充分發揮這部分法院的優勢，對行政案件進行專業審理；而非集中法院則專注于民事、刑事案件的審理，提高其民事、刑事審判的專業能力。雙方合理分工，實現司法資源的最優化配置，提高審判的效率和質量。其次，相對集中管轄能夠減少行政權對司法權的干擾，實現行政案件審理的公正性。在相對集中管轄模式之下，作為被告的地方政府很難利用職權對本行政區域外的法院施壓，法院在人、財、物不被牽制的情況下，也能夠放開手腳，依據法律對行政案件作出公正的裁判。

三、相對集中管轄在實施過程中存在的問題

（一）相對集中管轄面臨著形式合法性危機

相對集中管轄制度中關于非集中法院職能的安排不符合現行行政訴訟法的規定，面臨著合法性危機。《行政訴訟法》第4條第2款規定：“人民法院設行政審判庭，審理行政案件。”而《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第6條又規定：“各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機關申請執行其具體行政行為的案件。”可見，各級人民法院行政審判庭都有審理行政案件的權力，但是在相對集中管轄制度中，行政審判權集中歸屬于集中管轄法院，非集中管轄法院只保留著非訴執行以及協助集中管轄法院審判的職能，導致其行政審判的職能萎縮，使得其整體審判功能殘缺，這與現行行政訴訟法確立的審級結構不相符合，從這一層面上來說，相對集中管轄對非集中管轄法院職能的安排面臨著形式上的合法性危機。

（二）相對集中管轄帶來了新的執行難問題

首先，根據《行政訴訟法》的規定，一審人民法院享有對生效裁判的執行權，在相對集中管轄中，集中管轄法院應當負責對訴訟案件的執行。但是《行政訴訟法》的規定是依據原告就被告的一般地域管轄規則制定的，相對集中管轄打破了一般地域管轄，卻仍然沿用以一般地域管轄為基礎的執行規則，在制度銜接方面存在問題。而且從行政干預的角度來看，非集中管轄法院負責的非訴執行案件中，行政權的介入不亞于訴訟案件，由非集中管轄法院負責非訴執行，依然無法避免行政權對司法權的不當介入。

其次，對非集中管轄法院行政案件審理權的剝奪也不利于執行工作的展開。《行政訴訟法》第14條規定由基層法院管轄一審行政案件，這里所說的管轄不僅包括了非訴執行、協調等工作，還包括受理、審理、執行等程序。非集中管轄法院的行政庭雖然予以保留，但是行政案件的審理權是被剝奪的。事實上，法院的審理水平、司法環境等因素不是固定不變的，都是處于動態發展之中的，毫無疑問，隨著集中管轄改革的發展，集中管轄法院和非集中管轄法院審理行政案件的水平將會有著越來越大的差距。取消非集中管轄法院的行政審判職能使其作為法院的司法職能存在缺失，也會使其越發處于邊緣化的地帶，其資源無法得到保障，這也不利于非訴執行工作的展開。

（三）對便民措施推進的力度不均衡

由于相對集中管轄法院數量少，部分地區距離較遠、交通不便，難免會出現當事人感到訴訟成本加重的情況。如2015年7月，貴州省黔南州開始實行集中管轄，將都勻市人民法院設為集中管轄法院，管轄原由福泉市、獨山縣、甕安縣、三都縣、龍里縣人民法院負責審理的一審行政訴訟案件。但是都勻市人民法院距離各非集中法院最近的也超過60千米，最遠的甚至達到106千米，給當事人帶來了極大的不便。雖然法院允許當事人以郵寄的方式送達起訴狀，但這又增加了文件丟失的風險。有些當事人甚至因為訴訟成本太高，權衡之下放棄了起訴。

雖然各地區在試行相對集中管轄過程中建立了很多便民措施，如代收訴狀、巡回審判等，但這些便民措施并未普及，且取得的效果不盡相同。以貴州省黔南的都勻、龍里、獨山三個集中管轄法院為例，在實行集中管轄之后，三個法院以巡回的方式審理了106起行政案件， 占審理行政案件總量的21.68%，但從三家法院各自審理案件的數量來看卻存在著較大的差距：都勻、獨山兩家法院巡回審理的案件數量占其審理總案件數量的近30%， 而龍里法院巡回審理的案件只有5件。[5]17行政訴訟管轄制度的改革目的之一就是保障行政相對人的權益，若因為訴訟不便利而導致相對人不愿進行訴訟，那就與改革的動機相背離。

（四）相對集中管轄仍未脫離現有的司法體制

無論是提級管轄還是異地交叉管轄，在實施之初能夠取得良好效果但是之后卻收效甚微，其根本原因在于這些改革措施“仍屬于現行的司法體制內的調整，并非治本之策”[6]103。首先，與提級管轄和異地交叉管轄相同，相對集中管轄也是處于現有的司法體制內的改革，在這種管轄模式之下，行政機關干預司法的成本雖然大大增加，但是仍然無法完全避免這種情況的出現。最高人民法院在2008年發布的《關于認真貫徹執行<關于行政案件管轄若干問題的規定>的通知》第二部分提出，要防止法院間形成固定的對應管轄。但是在實踐中，相對集中管轄法院之間的固定對應管轄卻是十分常見的。例如2016年5月1日起，四川省雅安市將雨城區人民法院和漢源縣人民法院列為集中管轄法院，分別管轄對方轄區的一審行政案件。這又為地區的行政力量介入司法審判提供了渠道。其次，在現有的司法體制內，部分法院無法將裁判確切落實。部分法院由于缺少足夠的經費，無法將案件執行到位。

回望行政審判體制改革的十年，各地采取的手段靈活多樣，但是對管轄制度的微調所帶來的成果已經開始減弱，雖然各地又探索了各自試行辦法以達到行政案件審判獨立的效果，但這都是在制度內的小修小補，無法從根本上解決法院獨立審判的問題。如果不從根本的制度上來設計保障措施，那么任何在體制夾縫中尋求的改革都是無法奏效的。作為新的改革措施，相對集中管轄同以前的改革一樣也希望通過這些試驗扭轉行政審判不獨立的局面。誠然，這些措施在部分地區起到了積極作用，但是能否作為普遍性的方法加以推廣還存在著疑問，相對集中管轄能否達到其制定者期望的目標，還需要經過長期的試驗驗證。

四、完善相對集中管轄的對策思考

（一）科學安排行政案件的審級結構

行政案件相對集中管轄既然已經被《行政訴訟法》認可，那么其具體的制度規定不允許與現行法律相沖突。但是非集中管轄法院審判職能被剝奪與我國現行行政訴訟法的規定不相符合，建議通過修改法律或者司法解釋的方式，對行政案件的審級結構做出重新安排，以避免其合法性危機。行政訴訟案件的審級結構原則上仍然以現行的規定——人民法院設行政審判庭，各級人民法院行政審判庭都有權審理行政案件為基礎原則；但是在實行行政案件集中管轄的地區，允許根據當地試點的規定調整非集中管轄法院的行政審判職能。這種調整不但能夠將對行政案件審級結構的沖擊降到最小，還符合相對集中管轄制度的特征，同時也避免了相對集中管轄產生形式違法的危機。

（二）重新分配集中地區法院的職能安排

關于集中管轄法院和非集中管轄法院的職能分配，筆者建議，無論是訴訟案件還是非訴執行案件，都應當交給集中管轄法院。在訴訟案件中，從案件的受理、審理到生效裁判的執行都應當由集中管轄法院的行政庭來完成。這就要求對《行政訴訟法》中以“原告就被告”為基礎的執行規則進行改革，將實行行政案件相對集中管轄地區的行政案件執行權全部交給集中管轄法院，以避免制度銜接存在的問題。完全取消非集中管轄法院的行政審判職能、將其資源集中于集中管轄法院，能夠集合優勢資源審理行政案件，也能夠以最佳的條件執行生效判決，避免出現重裁判輕執行的局面。至于非訴行政執行案件的審查、執行等工作職能，也都由相對集中管轄法院來執行，不但能夠防止行政力量對非訴案件的介入，也能使相對集中管轄更加徹底。

（三）推動便民措施的統一化發展

通過法律、法規等規定，推動便民措施統一化發展是完善相對集中管轄制度的重點。首先，在試點區域，尤其是集中管轄法院位置偏遠、交通不便的情況下，應當允許當事人向非集中管轄法院遞交起訴狀，再由該法院向集中管轄法院移交訴狀，防止當事人因路途遙遠而萌生忍氣吞聲、不愿起訴的念頭。其次，集中管轄法院應定期在轄區內采用巡回審判的方式審理案件。若僅僅采用代收訴狀的方式，當事人在訴訟過程中仍然需要在集中管轄法院和家庭之間來回奔波，不能夠完全避免當事人因負擔過大而不愿起訴的情況。法院在當地審判，還更便利其調查、了解情況，對案件的公正審理有著明顯的積極作用。此外，在巡回審判期間，能夠在當場或者巡回期間執行完畢的生效裁判應盡量在此期間內執行完畢，盡量減少集中管轄法院為執行案件而花費的大量成本，也防止敗訴方無視生效裁判、拒不執行的情況出現。

（四）建立保障法院人、財、物獨立的措施

“探討行政訴訟管轄制度的完善，應當確立充分利用各級法院既有資源的基本認識。”[7]18為了貫徹這一主張，我們需要認識到行政案件的相對集中管轄除了涉及管轄權的調整，勢必要涉及人員、財政等事權的調整。行政訴訟管轄制度改革的目的是打破司法管轄區和行政管理區重合的僵局，避免行政權對司法權的不當干預，為行政案件獨立審判創造良好的條件，為此需要實現法院人事、財政等事權的相對獨立。地方行政對行政審判的干預主要是通過人事、財政等方面進行的，為了實現行政審判的獨立，必須將法院的財政從地方政府手中解脫出來。推進司法體制改革、從制度上保證司法機關獨立行使審判權，是達到行政案件公正審理目的的必然要求。此外，將法院的人、財、物從地方政府的制約中脫離出來，有利于案件的執行；將法院的事權獨立起來，可以避免法院因經費不足、人員不足而出現無法落實已生效裁判的尷尬情況。

除了上述的完善方案以外，我們還需要認識到行政案件相對集中管轄的各種改革方案不過是過渡性、臨時性的選擇，“國家應該創設法律體系，并且依此法律之規定來治理國家，已是每個民主國家的立國原則”[8]93。雖然相對集中管轄的改革在司法政策、司法解釋等方面已經予以確認，但改革中的部分措施仍然存在著合法或者合憲的問題。依照依法治國的精神，司法機關需要在法律的框架內進行活動，所以今后通過司法解釋或者修改實定法的方式對改革中的成熟舉措予以法律上的認定、對某些錯誤的做法進行舍棄，為探索下一步的改革預留足夠的空間，并且為法院公正審理行政案件提供配套性的措施是必要的也是必然的。

注釋：

①《行政訴訟法》第18條第2款規定：經最高人民法院批準 ，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。

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