基于測繪地理信息的“多規合一”探索與平臺建設研究

李藝博　王孝強　楚亮

摘 要：充分發揮“多規合一”在區域空間規劃的引導作用已經成為近幾年來的一個社會共識。文章以城市測繪地理信息數據為基礎，融合各項規劃專題數據，搭建“多規合一”云平臺，研究在開發區范圍內以測繪地理信息為基礎，運用GIS技術整合數據，分析規劃成果，將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等進行有效銜接與協調，科學劃定控制邊界；建設信息平臺，實現“多規”協調工作機制，推進部門聯動管理，提高行政審批效率，促進社會經濟的發展。

關鍵詞：測繪地理信息；多規合一；信息平臺；徐州

中圖分類號：P208 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）30-0082-05

Abstract： In recent years， it has become a common social consensus to give full play to the guiding role of "integration of multiple rules and regulations" in regional spatial planning. Based on the geographic information data of urban surveying and mapping， the paper fuses all kinds of planning thematic data， builds the cloud platform of "integration of multiple rules and regulations"， studies on the basis of surveying and mapping geographic information in the scope of the development zone， uses GIS technology to integrate the data， and analyzes the planning results. We will effectively link and coordinate national economic and social development plans， urban and rural plans， and overall land use plans， scientifically delimit control boundaries， build an information platform， realize a "multi-planning" coordination working mechanism， and promote departmental linkage management， so as to improve the efficiency of administrative examination and approval， and promote social and economic development.

Keywords： surveying and mapping geographic information； integration of multiple rules and regulations； information platform； Xuzhou City

1 概述

自2013年國家層面提出探索“多規合一”，實現一個市縣一本規劃一張藍圖干到底以來，全國范圍內開展了多達幾十個試點，目前已形成如廣東云浮、福建廈門等多種模式，各地做法中都有些政策和技術上的突破，并取得了一定的成果，達到了不同程度的規劃融合，但是多規合一在實施層面仍然存在一些難點，總結起來主要有以下兩個大的方面：一是規劃的法律依據及規劃主管部門不同，管理機制不同，規劃基準年及規劃期限不統一，規劃體系不一樣，導致規劃間銜接越來越難；二是基礎數據及標準不同，基礎圖不僅在邊界上存在差異，在數據分類數據結構上也不相同，導致數據的整合力度不夠，各規劃很難統一在圖紙上，各項規劃的技術標準也多種多樣，造成規劃中的用地很難在圖紙上疊合。

目前我國“多規合一”尚處于發展階段，有關“多規合一”的技術成果也不斷推出，例如朱江等對廣州“三規合一”技術成果研究以及謝英挺等對廈門“多規合一”的探討等[2]。張永姣等[3]提出“多規合一”要以控制論、協調論、土地資源優化配置論等理論為指導，以“空間+技術+制度”為內核，借鑒多學科、多領域的先進技術，構建我國“多規合一”空間規劃理論體系。方創琳[4]運用綜合分析法和對比分析法，針對我國目前多規分治引發的空間矛盾加劇問題和開展城市“多規合一”試點工作缺乏理論指導等科學問題，提出了認知多規合一的科學理念和技術路徑。張葉笑[5]等借助時空錐理論，通過分析研究“多規沖突”和“多規合一”的機理，分析沖突的根源，提出“多規合一”的科學建議。

本文從多規合一的實際數據需求出發，以測繪地理信息的整合為技術手段，自下而上的提出規劃實施的對策與建議，將各類地理信息和非空間化信息整合掛接到地理實體上，統籌區域內的信息，建立“多規合一”信息平臺，為徐州市經濟技術開發區提供城市用地布局，明確城市建設用地余量，為城市發展戰略與方針制定提供科學分析依據。

2 徐州經濟技術開發區“多規”及用地現狀

徐州經濟技術開發區（以下簡稱“經開區”）創建于1992年7月，2010年3月晉升為國家級經濟技術開發區，總面積293.3平方千米，經開區現階段使用的各項規劃有30多項，涉及空間位置的規劃20多項，其中兩個主要規劃：城鄉建設規劃與土地利用總體規劃因基期年份不同和城市邊界的變化，在建設用地安排上存在較大差異，如圖1所示，灰色和黑色分別是土地規劃和城鄉規劃單項符合的區域，有26.43平方千米土地利用規劃建設用地在城規上不能保障，有34.30平方千米的城市規劃建設用地土地利用建設指標上沒有安排，兩規的差異導致大量的建設用地指標浪費，一些建設項目無法落地；同時部分產業規劃邊界及企業現狀建設邊界跨入生態紅線范圍內，導致項目實施困難。經開區缺少信息共享平臺，在產業項目引入與城市建設、生態環境監管上存在脫節。

對比2011年和2016年經開區核心區范圍內土地利用現狀數據結構，按照農用地、建設用地和未利用地分類比較，其中未利用地占比基本沒有發生變化，而建設用地占比增加約2.5個百分點，從土地利用現狀圖對比分析，建設用地在空間上有明顯變化，但是在空間布局上仍然需要進一步優化，如圖2所示。

3 基于測繪地理信息的“多規合一”的應用

經開區“多規合一”規劃編制以測繪地理信息成果和各項規劃空間數據為基礎，以統一發展定位、統一規劃目標、統一指標體系、統一發展戰略“四統一”為統領，以優化生態格局、城鎮建設（產業）格局和農業格局為目標，最終形成多規聯動平臺和運行機制來保障“多規合一”規劃的實施。

基礎測繪成果具有長期性、穩定性、保密性等特點，屬于專業部門掌握的成果，按照現行的機構設置市級基礎測繪成果屬于國土部門（自然資源部門）管理，以自然資源部門為主導，把基礎測繪成果、城市專題數據與“多規”數據統一是實現“多規合一”的前提。在基礎測繪成果上提取相應的信息，做為“多規合一”的底層基礎數據，再融合“多規”成果和城市專題數據，形成測繪地理信息底板數據庫，通過技術分析梳理出強規劃區域和弱規劃區域，并結合系統平臺的信息反饋形成多次分析的結果，最后形成滿足需求的規劃成果（如圖3）。

3.1 以地理實體數據為底板整合經濟數據

基礎數據的統一是“多規合一”實現的關鍵，在現實工作中，國土、規劃、建設、水利、林業、環保等部門都積累了大量的專業數據或者專題地理信息數據。由于這些空間專題信息標準不統一、形式和內容也千差萬別，加載其上的其他專題屬性更是無法共享，形成了事實上的“信息孤島”。這成為“多規合一”編制的重要障礙。

基于地理實體數據的應用讓用戶可以更直觀地使用數據。地理實體數據是具有行為、關系的完整地理實體，政區、河流、道路等，極大的提高了數據應用、查詢、分析的效率。如規劃需要對一條國道進行分析，基于傳統的數據操作下，首先需要做拼接該要素相關圖幅的大量工作，然后根據屬性代碼進行查詢，費時費力。基于地理實體數據模型組織后，一個地理實體作為一個完整的存放單元，實現方便、快捷的查詢提取，方便了用戶的查詢及分析。

地理實體數據是匯聚城市專題信息的天然紐帶，在“多規合一”平臺建設初期，我們把各部門的專業數據集中起來，對數據基礎不同的數據分類處理（如圖4），對數據進行加工和清洗后，得到符合地理實體標準的標準數據。

根據城市中各部門專題數據的基本情況，對不同類型的空間化、非空間化數據進行分類處理，將其屬性掛接在地理實體上，形成具有多重屬性的地理實體數據庫，以滿足城市各部門的多屬性查詢需要和基于位置的空間分析需要。我們把各部門的城市專題數據分為7種類型，針對每種類型的數據制定不同的屬性掛接策略，最終實現將各部門掌握的多重屬性掛接到唯一的地理實體之上，達到城市數據的規范融合。

在規劃的編制過程中，各區域經濟、社會、人口和稅務等指標是非常重要的基礎信息，傳統的規劃編制方法很難將這些指標空間化，并利用空間分析工具對其進行分析。使用地理實體庫的方法，我們將各縣（市、區）、鄉鎮、村的行政界線作為實體，將權威統計數據中的經濟、人口等信息掛接到實體上，在屬性掛接完成后，地理實體上就掛接了城市中所有的專題數據，可以實現整個城市的綜合屬性查詢，在對特定區域進行空間分析時，也可以利用其各項專題數據進行綜合分析。

3.2 規劃差異分析與規劃協同增強

規劃差異分析是將多個規劃空間要素多次分別疊加分析的全過程。在分析過程中首先要排列同一規劃期限內區域內空間規劃的效力等級，按照同類規劃效力篩選主要的空間規劃信息，其次是對規劃空間要素的數據處理，運用專業地理信息軟件對每個規劃空間信息要素做數據基礎的統一，再進行對比分析，找出差異。

測繪地理信息數據由基礎測繪底圖、不動產登記相關數據和地理信息調查數據組成，要統籌協調好各類規劃基礎資料，就要從基礎測繪入手，在基礎測繪成果上提取相應的信息，疊加分析多規成果。以分析土地利用規劃和城市規劃為例，首先，以基礎測繪數據SHP格式為基準，從城鄉規劃北京54坐標系CAD成果中分層提取空間要素，統一轉化為與基礎測繪數據坐標系一致的SHP格式，由于CAD數據屬性特征不能直接在數據中體現，因此需要結合成果圖例給轉化出的SHP數據賦上屬性；其次，建立對應的編碼體系，對城鄉規劃用地分類的2大類、9種類、14小類與土地規劃分類3個一級類、11個二級類、29個三級類建立對應關系，并形成新的參照編碼（見表1）。將兩個規劃數據需求初步整合，在整合的過程中初步對各自成果中細微偏差糾正，以基礎的測繪成果為準，同時舍棄一些規劃編制過程中微小的不合理因素，通過建立屬性字段、數據規整等方式形成新的矢量數據圖層，數據格式上與土地規劃數據數據類型一致，通過多個空間規劃信息要素的多次分析，形成各個規劃空間要素的差異分析結果。

規劃的疊加分析同時顯示了規劃的空間協同，通過“多規”分析，一些邊界變得清晰，增強了規劃的指導性。融合地理信息調查成果、五年發展規劃、產業專題規劃等成果，產業規劃區引導邊界和城鎮增長邊界進一步明確；融合自然資源調查、生態保護建設規劃、基本農田劃定、土地整治規劃等成果，生態邊界線增強了。產業規劃區塊引導線結合城鎮建設用地規模和未來發展預留空間，形成城鎮增長邊界，與基本農田保護線和生態空間范圍線形成各自空間。

4 “多規合一”系統平臺構建思路及方法

4.1 平臺建設目標和思路

建立基于測繪地理信息的“多規合一”信息聯動平臺，首先依托現有的政務信息網絡和基礎信息系統服務器關聯，主要實現以下四個目標：

（1）基于測繪底板數據建設“多規”空間數據庫，實現“多規”空間融合“一張圖”。

（2）通過基礎測繪信息反饋和“多規”差異性分析手段，落實城市發展控制“底線”。

（3）通過輔助決策支持分析，為科學決策提供技術支持。

（4）實現跨部門業務系統對接，實現“多規”成果互通共享。

將城鄉規劃、土地規劃、生態環境規劃、林業規劃等“多規”數據融合測繪地理數據形成數據庫，通過充分銜接與協調，最終形成“一張圖”為各部門提供服務?！岸嘁帯睌祿焯峁┝顺鞘杏玫夭季?，明確了城市建設用地余量，在銜接和協調過程中通過聯動對比分析、多規管控分析和項目選址分析，為城市發展戰略與方針制定提供科學分析依據。

系統平臺中的“多規”差異性分析通過多個檢測系統實現，有項目與專項規劃、土地規劃與城鄉規劃、建設用地與環保規劃、建設用地與林業規劃等多項沖突檢驗，檢測結果結合周邊地理環境進行分析，差異數據與“多規”數據聯動對比，圖文一體的顯示在發改、規劃、國土、環保等審批部門的系統上，自動反饋審批結果。制定規劃修改落實措施，在政策上保證“多規合一”的落實。包括國民經濟和社會發展規劃調整、土地利用總體規劃的修改、城鄉規劃的修改等。

4.2 結合平臺建設的“多規”應用

要統籌協調好各類規劃基礎資料，從基礎測繪入手，將“多規”的主要指標要素統一到基礎測繪地理信息數據上，在基礎數據上增加相應的對應編碼，真正實現“多規”成果在數據上融合，從而在體系與管理機制上再進行有機融合，科學構建全市統一的規劃編制體系，形成統一的發展目標、統一的規劃藍圖和統一的管理機制，并納入到統一的管理信息平臺上。基于GIS的數據共享機制，“多規合一”信息聯動管理平臺經過需求分析、系統設計、系統編碼、系統測試等階段后基本滿足集成試用的條件，平臺由四個子系統組成：成果質量檢查子系統、數據共享交換子系統、沖突智能檢測子系統和輔助決策支持子系統。

各個部門使用共建共用的“多規”平臺進行輔助決策參考，預計取得以下三個方面的成效：一是同一地塊在不同的規劃管理部門聯動對比，實現查詢分析；二是使用“多規”平臺進行項目選址合規性審查，規劃部門核查規劃控制線，城規功能分類，國土部門核查土地利用規劃和永久基本農田劃定情況，林業部門核查林地規劃情況；三是“多規”平臺實現了跨部門業務系統交互對接，為審批項目提供空間數據支持，為規劃、國土等部門提供GIS業務系統的交互對接，為暫時沒有GIS業務系統的環保、水利等部門提供“多規”平臺的數據庫存儲和信息查閱服務。多部門聯動的統一系統，融入涉及國土空間的各項規劃圖、表、政策信息，是實現包括實時監測、位置上傳、信息發布、預警系統等功能的智慧型平臺。同時以信息化為抓手搭建數據管理中心，健全各類規劃的空間銜接協調機制，結合徐州市行政制度改革，通過“多規合一”信息聯動平臺與徐州市協同并聯審批系統的有效對接，構建體系完整、層級分明、銜接順暢的規劃審批體系。

5 結束語

基于測繪地理信息開展“多規合一”研究，從基礎測繪、自然資源調查、地理信息調查和多項規劃的基礎信息轉換出發，通過多規差異分析和信息系統反饋，自下而上的提出規劃實施的對策與建議，調整規劃服務發展，指導區域功能定位，劃定城鎮產業、生態、農業空間及建設用地規模、產業園區等控制線，建設“多規”系統平臺，為職能部門規劃管理提供輔助，能更好的指導規劃的實施。

2018年國務院機構改革中，新組建的自然資源部將國土資源部的職責，發改委和住建部的相關規劃職責，水利部、農業部、國家林業局相關調查和確權登記管理職責和國家測繪地理信息局的職責整合，集測繪地理信息調查和規劃于一體，此舉必將促進“多規合一”的順利開展。從測繪地理信息角度來看，城鄉建設規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃出現沖突的主要原因是由于各規劃標準不統一、信息不透明、信息難共享。在未來的全域空間規劃中，以測繪地理信息成果為基礎，結合現有的各項規劃成果科學合理的開展“多規合一”，形成統一的規劃空間，在管理系統上不斷修正、調整、細化、進步。通過深化改革，探索創新規劃編制和治理模式，確保規劃的有機銜接和協調統一，對于實現新型城鎮化發展的經濟社會發展目標，促進城市可持續發展，具有十分重大的意義。

參考文獻：

[1]王玉波，唐董.國外土地利用規劃發展與借鑒[J].人文地理，2010（03）：24-28.

[2]謝英挺，王偉.從“多規合一”到空間規劃體系重構[J].城市規劃學刊，2015（3）：15-21.

[3]張永姣，方創琳.空間規劃協調與多規合一研究評述與展望[J].城市規劃學刊，2016（2）：78-86.

[4]方創琳.城市多規合一的科學認知和技術路徑探析[J].中國土地科學，2017，31（1）：28-36.

[5]張葉笑，馮廣京.基于時空錐理論的“多規沖突”和“多規合一”機理研究[J].中國土地科學，2017，31（5）：3-11.